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Aporte en el libro Alfonsín visto por sus contemporáneos

Ricardo Porto Juan Radonjic

Como en todos los órdenes de la vida argentina, la presidencia de Raúl Alfonsín también marcó una ruptura con las décadas previas en materia de libertad de expresión, pluralidad de voces y de desarrollo de los medios de comunicación, y ello se materializó en diversas acciones de gobierno.

Una de las primeras leyes sancionadas por la nueva democracia fue la 23.052, que dispuso la disolución del Ente de Calificación Cinematográfico, que en el pasado se había caracterizado por la censura a las diferentes manifestaciones artísticas. Desde entonces, se instaló en el sector una verdadera cultura de la libertad.

Poco tiempo después, en marzo de 1984, se ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también conocida como Pacto de San José de Costa Rica; a la que, más tarde se sumarían otros tratados internacionales de derechos humanos, que luego serían incorporados a la Constitución Nacional en la reforma de 1994. Estos instrumentos produjeron un cambio institucional muy profundo en diversas áreas y, fundamentalmente, en el ámbito de las comunicaciones. La incorporación de esta normativa amplió los márgenes de la libertad de expresión y el derecho a la información, sirvió para condenar diversas formas de censura y robusteció el funcionamiento de los medios de comunicación.

A partir de este nuevo contexto institucional se hicieron reformas parciales a la legislación en comunicaciones, inspiradas en la apertura y la libre circulación de información, dado que los acuerdos internacionales promovían la libertad de expresión, por cualquier medio y sin límites de fronteras. En ese orden de ideas, se autorizó la libre recepción de señales de radio y televisión emitidas por satélites. De este modo, quedó sin efecto una vieja cláusula de la dictadura que cerraba los cielos del país. 

En este nuevo escenario salieron a luz todos los temas que habían estado ocultos, dejó de haber cuestiones prohibidas de las que no se podía hablar y se eliminaron todas las proscripciones. Por supuesto que hubo sectores, acostumbrados al oscurantismo, que criticaron duramente esa apertura. Pero Alfonsín siempre la sostuvo con convicción.  

El Gobierno se encontró, además, con un conjunto de medios de comunicación que venían siendo administrados por el Estado desde 1974. Lejos de ser considerados públicos, habían sido  manipulados  al servicio de los sucesivos gobiernos. El desafío para la presidencia de Alfonsín era administrar esos medios con un criterio democrático y darles espacio a todos los sectores. Algo que se logró, y que fue reconocido por los partidos políticos de la oposición. El reclamo de la sociedad en aquel tiempo, luego de lo vivido en los años previos, era que los medios fueran abiertos y pluralistas. 

Al mismo tiempo, se impulsó un amplio debate sobre la creación de un nuevo marco regulatorio en materia de radiodifusión, dado que la ley sancionada por la dictadura era incompatible con un país democrático. En todo momento, Alfonsín consideró que era necesario contar una nueva legislación para los medios, en donde las emisoras privadas pudieran competir y operar libremente, coexistiendo con medios públicos no gubernamentales. Estaba convencido, además,  de que debía evitarse la conformación de monopolios. En esa inteligencia, se envió al Parlamento un Proyecto de Ley de Radiodifusión, que fue elaborado por el Consejo de Consolidación de la Democracia, presidido por el jurista Carlos Nino, y que fue producto de un intenso proceso deliberativo entre los diversos protagonistas del sector. Muchos especialistas consideran que es la mejor propuesta elaborada por la democracia argentina en la materia.  

Lamentablemente el proyecto de ley no pudo ser sancionado. No obstante, es necesario advertir que no le ha resultado fácil a la democracia argentina reemplazar las leyes sobre comunicaciones, aún cuando éstas fueron sancionadas por diferentes dictaduras. Por caso, la Ley de Telecomunicaciones 19.798, de 1972, recién fue reemplazada en 2014, por la Ley 27.078 Argentina Digital. Debieron pasar 42 años. La Ley de Radiodifusión 22.285, sancionada en 1980, quedó sin efecto en 2009, luego de 29 años, con la sanción de la Ley 26.522, que, incluso, tuvo serias dificultades en su aplicación. Asimismo, el gobierno de Mauricio Macri, luego de derogar parcialmente las citadas normas se propuso enviar al Parlamento un proyecto de ley de comunicaciones convergentes. Al finalizar su mandato, no sólo no envió ese proyecto al Congreso Nacional, sino que nunca pudo formalmente presentar siquiera un anteproyecto de ley. Todo esto permite apreciar las serias dificultades políticas para legislar sobre comunicaciones que han tenido los diferentes gobiernos, aún aquellos que ocuparon el poder en contextos democráticos consolidados y con mayorías parlamentarias. 

Sin perjuicio de ello, la falta de una ley de radiodifusión no le impidió a Alfonsín preservar un escenario institucional de amplio pluralismo y libertad de expresión. Por lo demás, se hicieron algunas reformas parciales orientadas a esos fines. En ese orden, cabe recordar que el Comité Federal de Radiodifusión, COMFER, de acuerdo a lo dispuesto por la ley de la dictadura, estaba conformado por un directorio integrado por representantes del Ejército, la Fuerza Aérea, la Marina, la Secretaría de Información Pública, la Secretaría de Comunicaciones y por licenciatarios de las entidades de radio y televisión. A poco de asumir, el gobierno constitucional de Raúl Alfonsín dejó sin efecto ese organismo y puso al frente del COMFER a un Delegado Normalizador que supervisó el funcionamiento de las radios y canales de TV con criterios absolutamente democráticos.  

En la misma orientación, se autorizó a diferentes universidades públicas a contar con sus propias emisoras radiales. Hasta entonces solo las universidades nacionales de La Plata, Córdoba, Tucumán y el Litoral contaban con radios. La apertura dispuesta por Alfonsín, continuada luego en el tiempo, sumó nuevas voces al universo comunicacional, que comenzó a ser más amplio, diverso y federal. 

Una verdadera deuda de la democracia argentina, desde 1983 a la fecha, es contar con una ley de publicidad oficial que permita informar a la población sobre los actos de gobierno y, a la vez, distribuir de manera justa y equitativa los avisos estatales. Esta asignatura pendiente incluye no solo al gobierno nacional, sino también a la mayoría de los estados provinciales y municipales. No obstante, la falta de una norma general no le impidió a Alfonsín asignar la publicidad sin discriminaciones. No se intentó manipular la opinión pública ni se premió o castigó a ningún medio de comunicación a partir de la mayor o menor cercanía con las ideas del Gobierno, como fue habitual en casi todas las gestiones posteriores. Ese punto fue clave para que los medios privados pudiesen trabajar con libertad y sin condicionamientos. 

El gran legado de Raúl Alfonsín fue su invalorable aporte a la consolidación del sistema democrático, y él tenía plena conciencia que eso sólo era posible asegurando la libertad de expresión, el pluralismo y la diversidad de voces. Afortunadamente para todos los argentinos, lo logró.

Juan Radonjic

Secretario de Información Pública (1985-1987) 

Ricardo Porto

Subsecretario de Comunicación Social (1988-1989) 

  

Ricardo Porto  

“Cuando teníamos todas las respuestas nos cambiaron todas las  preguntas” nos dijo Edison Lanza, Relator Especial para la Libertad de  Expresión de la OEA, a través de una videoconferencia, aquella mañana del  viernes 22 de mayo de 2015, en el auditorio de la Cámara de Diputados, a  quienes asistíamos al Seminario de Regulación de la Convergencia, organizado  por Martín Becerra y la Maestría de Industrias Culturales de la Universidad de  Quilmes. Lanza explicaba que, una vez que la doctrina había acordado sobre la  razonabilidad de un conjunto de reglas para asegurar la competencia y evitar la  concentración en el mercado tradicional de medios, nuevos jugadores habían  puesto en duda tal acuerdo. Se refería a que los medios gráficos, las radios, las  emisoras de TV abierta y los canales de pago ya no competían solamente entre  ellos, sino que se habían sumado Google, Facebook, Netflix, Youtube y otros  tantos nuevos protagonistas de las diferentes plataformas audiovisuales. Las  reglas clásicas de defensa de la competencia en el universo de los medios  parecían haber perdido cierta vigencia.  

Yo me encontraba entre los presentes, y no pude dejar de pensar en el  caso Clarín y en la enorme controversia generada en torno a la Ley de Servicios  de Comunicación Audiovisual 26.522, comúnmente conocida como Ley de  Medios, y sus disposiciones sobre la desconcentración de emisoras. Básicamente  dos artículos (el 45 y el 161 de aquella ley) habían desatado un debate que duró  cuatro años y motivó innumerables polémica doctrinarias y más de treinta casos  judiciales, en los cuales participaron diferentes grupos de medios, además de  Clarín.  

Todo estaba en discusión en torno al artículo 45 de la Ley 26.522, que  establecía límites específicos a la cantidad de medios que un mismo grupo  podía poseer: 10 estaciones de radio o TV abierta, 24 canales de TV de pago y  no superar el 35% del mercado, entre otras restricciones. Asimismo, se impedía  poseer una estación de TV abierta y una de pago en una misma ciudad.  

En primer lugar se discutía si debía existir tal norma, ya que algunos  afirmaban que resultaba más razonable combatir a las concentraciones  mediáticas con la Ley de Defensa de la Competencia 25.156. Para responder a  esta cuestión se recurrió a instrumentos regionales, dado que el Principio 12° de  la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión establece que los  monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de  comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas, pero aclara que en  ningún caso esas leyes deben ser exclusivas para los medios de comunicación.  Esta redacción, que parece preferir una normativa integral en materia de  defensa de la competencia y combate a los monopolios, antes que normas  dictadas únicamente para los medios, ha llevado a algunos a condenar las leyes  específicas que limitan las concentraciones mediáticas, como la Ley 26.522.  Consideran que las leyes generales de defensa de la competencia son las  herramientas adecuadas para tales fines. Además, valoran que estas normas  tienen reglas de defensa de la competencia ex post, que son más apropiadas que  las ex ante, típicas de la normativa particular de medios. 

Quienes, por el contrario, no se oponen a esta clase de normas  antimonopólicas específicas para los medios, también encontraron fundamentos  en el propio Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Por caso, en el  Informe 2004 de la Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión, se afirma  que las reglas generales de defensa de la competencia son insuficientes para el  sector de la radiodifusión, por lo cual la excesiva concentración debe ser  evitada, no sólo por sus efectos sobre la competencia, sino por sus efectos  sociales y culturales en la sociedad; requiriéndose el dictado de leyes  específicas.  

Por otra parte, los propios límites del artículo 45 fueron puestos en tela  de juicio por diversas razones. Por citar solo alguna de ellas, el fallo de la Sala I  de la Cámara Civil y Comercial Federal, en el mencionado caso Clarín, justificó  las limitaciones para los medios que utilizan espectro radioeléctrico, como las  radios AM, FM y los canales de aire; pero, en cambio, consideró infundadas las  limitaciones a los canales de TV de pago, que se difunden por vínculo físico,  como el cable. En esa inteligencia, el carácter escaso y limitado del espectro  radioeléctrico justifican las restricciones; en cambio, limitar a los canales de  cable que no utilizan espectro carece de fundamento. Es como limitar la  cantidad de diarios que se puedan distribuir, expresaron los camaristas. Otros,  en una postura opuesta, consideraban que las restricciones a las concentraciones  mediáticas no tenían que ver con la tecnología utilizada, sino con su  envergadura estructural y su capacidad para reducir el pluralismo.  

También fue objeto de debate el tope del 35% del mercado establecido en  la Ley 26.522. Para impugnar esta medida se recurrió – en algún caso  tendenciosamente- a la jurisprudencia extranjera, como por ejemplo, el famoso  fallo Comcast, en donde se objetaba el establecimiento de un porcentaje similar.  Especialistas en el tema indicaron que la sentencia de los tribunales de los  EE.UU había cuestionado cifras semejantes, en un determinado momento,  cuando el mercado de la TV de pago tenía ciertas características y luego lo había  dejado de lado. Por ello, no resultaba aplicable al caso argentino.  

Desde luego, un debate central estuvo referido a la afectación de  derechos adquiridos, dado que la aplicación de las reglas establecidas en los  artículos 45 y 161 de la mencionada ley determinaban que aquellos grupos que  tuvieran una mayor cantidad de medios que los que la norma permitía, debían  transferirlos. Para algunos, esta exigencia de vender medios antes del  vencimiento de la licencia era inconstitucional. Otros, por el contrario,  afirmaban que si una determinada dimensión de un grupo comunicacional  lesionaba el pluralismo, se justificaba la exigencia de venta. Desde esa  perspectiva, el interés general está por encima del interés particular.  

Por último, se había discutido acerca del control judicial sobre estas  medidas. Cierta doctrina y jurisprudencia habilitaba una profunda revisión por  parte de los jueces acera de la razonabilidad de cada una de las limitaciones  establecidas en la ley. Otros, en cambio, creían que los tribunales sólo debían  examinar si tales medidas afectaban derechos constitucionales. Analizar si el  límite de 10 emisoras abiertas, o 35% del mercado era razonable constituía una  invasión a la esfera del Congreso, convirtiendo a los jueces en legisladores. 

Para acabar con estas controversias, la Corte Suprema de Justicia de la  Nación, en un fallo dividido de 392 fojas, consideró que los artículos en cuestión  (41, 45, 48 y 161) eran constitucionales.  

Ahora bien, luego del discurso de Edison Lanza todos estos debates  comenzaban a parecer un tanto desactualizados, dado que los mismos se habían  limitado a establecer la razonabilidad de las reglas de defensa de la  competencia en el mercado tradicional de la radiodifusión y ahora estábamos  comprobando que ese mercado se había modificado sustancialmente.  

En efecto, la concentración suele medirse en mercados definidos y hasta  no hace mucho tiempo era posible diferenciar entre distintos mercados de  medios, como el de los periódicos, la radio y la televisión. Si bien aún existen  algunas divisiones, los procesos de convergencia están comenzando a  corroerlas. (García Castillejo, Mendel, Gómez. 2017)  

En principio, se me ocurren dos circunstancias que explican tal  modificación. La primera de ellas es la que hacía referencia Lanza, acerca del  ingreso de nuevos e insospechados competidores, como Netflix, Google,  Facebook, Youtube y otros en el mercado audiovisual. Por caso ¿debería  importarnos si Netflix concentrara el 50% del mercado de suscriptores y, en  consecuencia, deberíamos incluirlo en la regulación? En ese orden ¿es similar  Netflix a Cablevisión?  

Pero hay otro aspecto más complejo y tiene que ver con la composición  estructural del mercado comunicacional. Se refiere a los impactos no deseados  de las reglas de desconcentración de medios. Por ejemplo, la aplicación de los  artículos 45 y 161 de la Ley 26.522 exigía al Grupo Clarín la venta de más de 150  canales de TV de pago en todo el país, para ceñirse al límite de 24 licencias que  imponía esa ley. Ahora bien, dado que por las mismas redes que se difunden las  señales de televisión se presta también el servicio de Internet, la transferencia  de esos medios necesariamente iba a repercutir en el mercado de Internet,  pudiendo incrementar el poder de los prestadores dominantes, como Telefónica  y Telecom. De este modo, una buena y razonable política de desconcentración  de medios, absolutamente justificada en un mercado tradicional, podría generar  efectos disvaliosos si se tomaba un mercado convergente, más amplio.  

Como advierte García Murillo (2009) la convergencia hace que la  definición de los mercados sea uno de los temas más complejos en la teoría de la  defensa de la competencia. Específicamente, la Asociación Interamericana de  Empresas de Telecomunicaciones, ASIET, (2016) aborda la problemática de la  definición de los mercados en tiempos de convergencia. “Bajo el paradigma de  la convergencia, los mercados se encuentran determinados por los servicios  ofrecidos y los grados de sustituibilidad de los mismos, y no por la forma  tecnológica en que dichos servicios son provistos. En consecuencia, la  convergencia tiende a ampliar las definiciones de los mercados, rompiendo la  identidad red-servicio y se mueve hacia un modelo multired, multiservicio, lo  que exige revisar las definiciones de mercado y aislar de la regulación las  referencias a las tecnologías a través de las cuales se proveen dichas  prestaciones….los esquemas regulatorios pre-convergentes definidos por  servicios quedan totalmente obsoletos bajo el paradigma de la convergencia  plena”. (pag.7) 

En este sentido, en resumidas cuentas, al mensaje de Edison Lanza  resulta posible interpretarlo del siguiente modo: “Piensen en términos  convergentes; regulen en términos convergentes”.  

Llegados a este punto es necesario decir algo del concepto de  convergencia. Por caso, la Unión Internacional de Telecomunicaciones UIT, la  ha definido como la evolución coordinada de redes que antes eran  independientes, hacia una uniformidad que permite el soporte común de  servicios y aplicaciones. Para otra entidad internacional, como la Organización  para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, la convergencia es el  proceso mediante el cual las redes y servicios de comunicaciones, que  anteriormente fueron consideradas por separado, comienzan a transformarse, y  diferentes plataformas de red soportan servicios similares de voz, audiovisual y  transmisión de datos; diferentes terminales de usuarios reciben servicios  similares y crean nuevos servicios.  

Por su parte, García Murillo (2009) nos recuerda que en Europa la  discusión sobre la convergencia se inició hace más de diez años con la  publicación del Libro Verde sobre la Convergencia de los Sectores de  Telecomunicaciones, Medios de Comunicación y Tecnologías de la Información  y sobre sus Consecuencias para la Reglamentación. El objeto del mismo fue  identificar las áreas de las comunicaciones que se verían afectadas por la  convergencia. Al mismo tiempo, se intentaba precisar los obstáculos que  pudieran limitar la provisión de servicios convergentes, y, fundamentalmente,  iniciar el diálogo para la creación de iniciativas que ayudaran a la región a  implementar esas tecnologías. En el Libro Verde, como comúnmente se lo  llamó, se intentó definir conceptualmente el término convergencia y surgieron  dos: en la capacidad de diferentes plataformas de red de transportar tipos de  servicios esencialmente similares y, en función de la aproximación de  dispositivos de consumo, tales como el teléfono, la televisión y la computadora  personal.  

En verdad, como señala Wohlers (2008) dicho término no tiene una  definición única. Los especialistas trabajan con cuatro nociones diferentes del  concepto convergencia: a) genérico: la fusión entre los sectores de  telecomunicaciones, informática y audiovisual; b) entre servicios: los mismos  servicios, aplicaciones y contenidos provistos sobre diferentes redes (triple o  cuádruple play); c) entre redes: una misma red soportando diferentes servicios  y, d) entre terminales: los terminales soportando paralelamente diversos  servicios.  

Por cierto, las definiciones de convergencia no se acaban aquí. Valle  (2016), alude al concepto de comunicaciones electrónicas para referirse a los  servicios convergentes entre la radiodifusión y las telecomunicaciones, en línea  con una de las corrientes de la doctrina europea  

Para finalizar, puede señalarse que la Comisión para la Elaboración del  Proyecto de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes 26.522 y 27.078  redactó los “Principios que regirán la ley de las comunicaciones convergentes”.  Específicamente, en el primero de ellos se señala que las comunicaciones  convergentes son aquellas que permiten recibir, producir, transportar y  distribuir información, opinión y contenidos -garantizando la libertad de 

expresión y el acceso a la información- con independencia de las plataformas  tecnológicas que se utilicen.  

A los efectos del presente trabajo considero apropiado abordar el  fenómeno de la convergencia desde una mirada que permita comprender lo  más acabadamente posible el desafío regulatorio que el mismo plantea. En ese  orden, considero adecuado presentar las características principales de la época  pre-convergente y las que tienen lugar en la era convergente.  

En esta inteligencia, el paradigma de la época pre-convergente podría  sintetizarse del siguiente modo: Una red, un servicio, una ley. Por ejemplo, por la  red de telefonía se difundía el servicio de telefonía, que, a su vez, era regulado  por la Ley de Telecomunicaciones. En el mismo sentido, a través de la red de  televisión se difundía el servicio de TV, que estaba regulado por la Ley de  Radiodifusión. Frente a esta realidad, la etapa convergente supone un cambio  radical, ya que presenta dos paradigmas: El primero de ellos es el siguiente:  Una red, varios servicios; el segundo: Un servicio por varias redes. Aún no sabemos  si la convergencia será regulada por una o varias leyes.  

El primer supuesto de la etapa convergente: Una red, varios servicios es lo  suficientemente claro. Por la red de telefonía no solo se transmite el servicio de  telefonía básica, sino también es posible, por ejemplo, ofrecer el servicio de  televisión. Por otro lado, a través de la red de televisión por suscripción se  emite el servicio de radiodifusión por suscripción por vínculo físico, a la vez  que es posible ofrecer además el servicio de telefonía o Internet, entre otros.  Este fenómeno plantea diferentes problemas regulatorios, derivados,  fudamentalmente, del hecho de que los mencionados servicios que convergen  en una misma red son regulados por normas diferentes, con principios  diferentes.  

El segundo paradigma de la era convergente: un servicio por varias redes es  aún más complejo. El mismo supone, por ejemplo, el servicio de televisión, que  se difunde por la red de televisión, pero también por las redes de telefonía fija,  por las redes de telefonía móvil y por la red de Internet, entre otras. La  pregunta jurídica es inquietante: ¿debemos seguir llamando a este servicio  televisión? En el plano de las telecomunicaciones el fenómeno es similar. El  tradicional servicio de voz, además de transmitirse por la tradicional red de  telefonía, también puede hacerlo por el protocolo IP; Voz IP. ¿debemos llamar a  este servicio telefonía?  

Para analizar el desafío regulatorio que supone la convergencia es útil  volver a Wohlers (2008) “La convergencia tecnológica, en la práctica, implica  una segunda transformación en el modelo regulatorio tradicional de las  telecomunicaciones. La primera ruptura ocurrió con el hundimiento del  monopolio público de las telecomunicaciones ocurrido entre las décadas 1980 y  1990. Esta transformación constituyó un movimiento de naturaleza estructural,  de gran impacto político y económico, con inclusión de instituciones nuevas  para el sector, como la OMC. Pero, no alteró los fundamentos técnicos de las  clasificaciones de servicios y la emisión de licencias, manteniendo además, la  separación institucional y legal entre los diferentes sectores TIC,  particularmente entre los de telecomunicaciones y de radiodifusión. De cierta  forma, la convergencia tecnológica plantea una nueva (segunda) 

transformación, inclusive de naturaleza más conceptual, en los fundamentos  técnicos y económicos, no solo de los servicios exactamente, sino también en la  propia normativa de clasificación de servicios que sustenta el modelo  regulatorio convencional”. (pag.6)  

Desde un punto de vista legislativo, la convergencia involucra, por lo  menos, tres corrientes regulatorias, cada una de ellas con su propios principios,  institutos, autoridades de aplicación y naturaleza jurídica: la de  telecomunicaciones, la que regula Internet y la vigente en la radiodifusión y los  servicios de comunicación audiovisual. Becerra (2015) advierte las dificultades  para construir una regulación que permita aprovechar las potencialidades de  integración, cohesión e inclusión de la convergencia tecnológica y que al mismo  tiempo garantice derechos básicos a la comunicación, al intercambio y al acceso  a la cultura. En ese orden, destaca la contradicción entre usos y costumbres  sociales, como la cultura libre de Internet, con la existencia de modelos  regulatorios divergentes entre industrias culturales y telecomunicaciones, que  conspira contra la perspectiva integrada de un megasector que hoy funciona  tecnológicamente con los mismos soportes y que distribuye indistintamente  contenidos culturales, informaciones, comunicaciones personales y datos.  

La complejidad e importancia de esta cuestión me llevó a la elaboración  de un libro que se denomina “Derecho social a la convergencia. La construcción  de la sociedad de la Información”. En esta obra, comienzo analizando la  legislación en materia de radiodifusión y servicios de comunicación  audiovisual; en segundo lugar, la que rige en el campo de las  telecomunicaciones y, por último, la vigente en materia de Internet, en la época  pre-convergente, cuando cada una de estas tres corrientes normativas se  desarrollaba de manera independiente, elaborando sus propios principios e  instrumentos regulatorios. La propuesta es presentar los aspectos centrales de  estas tres disciplinas jurídicas y apreciar la evolución conceptual que sufrieron a  lo largo del tiempo.  

Por último, también dentro de la etapa pre-convergente, procuro  destacar especialmente las barreras a la convergencia y las asimetrías  regulatorias que, principalmente, presentan las leyes de radiodifusión y  telecomunicaciones, que, en lo sustancial, impedían a los prestadores de  servicios de telecomunicaciones operar canales de TV.  

En la segunda parte analizo la época convergente. En primer lugar  considero las diferentes normas que, de acuerdo a sus propios fundamentos,  afirman su determinación de regular la convergencia. Se trata también de tres  tipos de normas. Primeramente, la legislación sobre TV Digital; luego la Ley  27.078 Argentina Digital y, por último, los decretos reglamentarios y decretos  de necesidad y urgencia dictados por el presidente Mauricio Macri,  especialmente el DNU 267/15 y el Decreto 1340/16.  

Finalmente, presento los principales desafíos regulatorios que plantea la  convergencia. En ese orden, trato de responder diversos interrogantes. El  primero de ellos es si la convergencia demanda la sanción de una única ley que  regule a todo el sector, o, por el contrario, la propia naturaleza de los servicios  de comunicación audiovisual y de telecomunicaciones exigen el dictado de dos  normas diferenciadas. Como una derivación de esta cuestión analizo también si 

debe existir un único ente de regulación y control, o bien, diferentes organismos  que actúen coordinadamente.  

Asimismo, en la obra trato de dilucidar cuáles deberían ser los  instrumentos regulatorios de la futura legislación convergente. Una primera  aproximación al tema exige analizar si los tradicionales institutos vigentes en  materia de radiodifusión y telecomunicaciones son apropiados en el universo  convergente. Por caso, corresponde preguntarnos si los reglamentos de  licencias, interconexión, administración del espectro y servicio universal,  propios de la normativa de telecomunicaciones, o la regulación de contenidos  audiovisuales, imperante en el escenario de la radiodifusión, debidamente  reformulados, resultan apropiados para regular la convergencia; o si, en  cambio, habrá que deconstruir el sistema vigente y pensar en novedosos  instrumentos regulatorios.  

Me detengo también en las reglas de defensa de la competencia y el  combate a los monopolios, analizando las diferentes corrientes ideológicas que,  desde sus propios puntos de vista, se pronuncian sobre esta temática. En este  aspecto prestaré especial atención al debate en torno a las asimetrías  regulatorias que deben, -o no-, eliminarse.  

Por último, me ocupo especialmente de considerar el instituto del  servicio público. Como se verá, existen fuertes debates en torno a la calificación  de los servicios de radiodifusión y de telecomunicaciones, ya sea como servicios  públicos o de interés público. En ese orden, trato de presentar los nuevos  desafíos regulatorios que la convergencia plantea a estos institutos.  

El trabajo concluye planteando las bases constitucionales de la futura ley  que regula las comunicaciones convergentes y proponiendo su idea central; cual  es plantear la existencia de un verdadero derecho social a la convergencia. La  necesidad de efectuar esta propuesta radica en que, en nuestro país, a lo largo  de los años, los principales actores del debate en torno a la convergencia han  sido las grandes empresas; ya sea del ámbito de las telefónicas o los  cableoperadores. Por eso, me interesa destacar especialmente este verdadero  derecho de la sociedad a enviar y recibir información por las diversas redes y  plataformas audiovisuales.  

Desde esta mirada, el derecho a la convergencia aparece como una  manifestación de la libertad de expresión y el derecho a la información. Al  respecto, cabe recordar que la Declaración Universal de los Derechos Humanos,  en el artículo 19 señala: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión  y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus  opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de  difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.  

En esa misma orientación, otros tratados y convenciones internacionales  van a consolidar esta tendencia de consagrar a la libertad de expresión y al  derecho a la información como derechos humanos. El derecho a buscar,  difundir y recibir información por cualquier procedimiento, presente en los  tratados, describe un proceso comunicacional complejo, que supera al concepto  clásico de libertad de expresión. Supone, básicamente, que existe un derecho a  informar y un derecho a ser informado. Es el derecho humano a la  comunicación. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su célebre 

Opinión Consultiva 5/85, ha destacado que la libertad de expresión engloba  dos aspectos: el derecho de expresar pensamientos e ideas y el derecho de  recibirlas.  

Esta doble concepción de la libertad de expresión nos conduce al  concepto de Sociedad de la Información. La Unión Internacional de  Telecomunicaciones ha señalado reiteradamente la necesidad de construir una  Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al  desarrollo, en la que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la  información y el conocimiento. Ello supone también el objetivo de eliminar las  diferencias socio-económicas y evitar la aparición de nuevas formas de  exclusión. La reducción de la brecha digital se transforma en el desafío central  de estos tiempos.  

En este contexto, la futura regulación debería consagrar un verdadero  derecho social a la convergencia; sería el punto de partida para la construcción  de la Sociedad de la Información.  

Nota Publicada en elDial.com

Ricardo Porto

Preguntas y respuestas jurídicas básicas para ayudar a entender de qué se trata. 

1. ¿Que establece el DNU 690/20? 

En esta norma se establecen, básicamente, cuatro medidas:

1. Declaración de Servicio Público

ARTÍCULO 1°- Incorpórase como artículo 15 de la Ley de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones N° 27.078, el siguiente texto:

“Artículo 15- Carácter de servicio público en competencia. Se establece que los Servicios de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) y el acceso a las redes de telecomunicaciones 

para y entre licenciatarios y licenciatarias de servicios TIC son servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia. La autoridad de aplicación garantizará su efectiva disponibilidad”.

2. Regulación de Precios

ARTÍCULO 2° – Sustitúyese el artículo 48 de la Ley N° 27.078, por el siguiente:

“Artículo 48: Regla. Los licenciatarios y las licenciatarias de los servicios de las Tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) fijarán sus precios, los que deberán ser justos y razonables, deberán cubrir los costos de la explotación, tender a la prestación eficiente y a un margen razonable de operación.

Los precios de los servicios públicos esenciales y estratégicos de las TIC en competencia, los de los prestados en función del Servicio Universal y los de aquellos que determine la autoridad de aplicación por razones de interés público, serán regulados por esta.

La autoridad de aplicación establecerá en la reglamentación la prestación básica universal obligatoria que deberá ser brindada en condiciones de igualdad.”

3. Categorización de la telefonía móvil como servicio público

ARTÍCULO 3°- Incorpórase, como segundo párrafo del artículo 54 de la Ley N° 27.078, el siguiente:

“Incorpórase como servicio público, al servicio de telefonía móvil en todas sus modalidades. Los precios de estos servicios serán regulados por la autoridad de aplicación.

La autoridad de aplicación establecerá en la reglamentación la prestación básica universal obligatoria que deberá ser brindada en condiciones de igualdad.

4. Suspensión de aumentos de precios

ARTÍCULO 4°- Suspéndese, en el marco de la emergencia ampliada por el Decreto N° 260/20, cualquier aumento de precios o modificación de los mismos, establecidos o anunciados desde el 31 de julio y hasta el 31 de diciembre de 2020 por los licenciatarios TIC, incluyendo los servicios de radiodifusión por suscripción mediante vínculo físico o radioeléctrico y los correspondientes al servicio de telefonía fija o móvil, en cualquiera de sus modalidades.

Esta suspensión se aplicará a los servicios de televisión satelital por suscripción.

2. ¿Pueden estas medidas establecerse por medio de un DNU?

La Constitución Nacional es muy exigente en el dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia.  En el Artículo 99, inciso 3 se establece que “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia”.

Un informe elaborado por la Facultad de Derecho de la Universidad Austral explica que entre 1994 y 2019 se dictaron 700 DNU, lo que arroja un promedio de 27.6 decretos por año. Se advierte también que ninguno de ellos fue formalmente rechazado; lo cual confirma la envergadura institucional del Poder Ejecutivo.

En general, la mayoría de los DNU fueron dictados cuando no existían razones de necesidad y urgencia que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes. En este orden, los DNU sancionados en el marco de la pandemia ocasionada por el coronavirus aparecen como los más justificados. 

Específicamente en relación con el DNU 690/20, al momento de su sanción la Cámara de Diputados no estaba habilitada para sesionar, toda vez que no se encontraba vigente el protocolo de funcionamiento digital; lo cual constituye un hecho sin precedentes en la historia institucional argentina desde 1983, cuando se recuperó la democracia.

Por otro lado, cabe preguntarse si era posible sancionar rápidamente una ley sobre comunicaciones. Al respecto, los antecedentes no son alentadores. Por caso, la Ley de Telecomunicaciones 19.798, de 1972, solo fue reemplazada en 2014, por la Ley 27.078 Argentina Digital. Debieron pasar 42 años. La Ley de Radiodifusión 22.285, sancionada en 1980, quedó sin efecto en 2009, luego de 29 años, con la sanción de la Ley 26.522.;. 

La comisión para la reforma de las citadas leyes 26.522 y 27.078, creada en el gobierno anterior, luego del dictado del DNU 267/15, se había propuesto enviar al Parlamento un proyecto de ley de comunicaciones convergentes. Al finalizar su mandato, no sólo no envió ese proyecto al Congreso Nacional, sino que nunca pudo formalmente presentar siquiera un anteproyecto de ley.

Todos estos ejemplos permiten apreciar las dificultades para sancionar en forma rápida leyes generales sobre comunicaciones

Por último, existen en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores una gran cantidad de proyectos de ley, presentados por diferentes fuerzas políticas, tanto del oficialismo como de la oposición, que coinciden en categorizar como servicios públicos a la telefonía móvil, las TIC e Internet. Por ello, el DNU 690/20 se inserta en esta corriente legislativa multipartidaria. 

Por otra parte, se ha señalado que si bien el DNU 690/20 regula una materia jurídicamente permitida, igualmente debería haberse dictado una ley. Ello porque el artículo 42 de la Constitución Nacional expresa que la legislación establecerá los marcos regulatorios de los servicios públicos; entendiéndose el concepto legislación como una ley emanada del Congreso.

Por cierto, este tipo de materias deben ser reguladas por leyes sancionadas por el Parlamento; dado que sólo en ese ámbito pueden darse los debates horizontales y participativos que el proceso legislativo supone. En cierto modo, la ratificación del DNU 690/20 por parte del Senado de la Nación, satisface, al menos parcialmente, dicha exigencia legal.

3. ¿Que significa la aprobación del DNU por parte de la Comisión de Trámite Legislativo?

La Comisión de Trámite Legislativo fue creada por la Ley 26122 y se encarga de tratar los Decretos de Necesidad y Urgencia, la Delegación Legislativa y la Promulgación Parcial de las Leyes.

Es una Comisión Bicameral, integrada por 8 diputados y 8 senadores y cumple funciones aún con el Congreso en receso.

En relación con los Decretos de Necesidad y Urgencia, los aprueba o rechaza en su totalidad; no pudiendo modificarlos. Esta medida limita el debate en torno a esos decretos y dificulta los acuerdos políticos, ya que podrían existir casos en donde se tiene una opinión, en términos generales, favorable a un determinado decreto, pero discrepancias en ciertos aspectos específicos de la norma. 

La Ley 26.122 señala que una vez aprobado el dictamen sobre el DNU en cuestión, se lo envía al Pleno de cada una de las cámaras, que deben darle inmediato tratamiento.

Asimismo, la mencionada ley establece que los Decretos de Necesidad y Urgencia tienen vigencia desde su publicación. Para perderla, deben ser rechazados por ambas cámaras. No obstante ello, quedan a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.

Para muchos, esta exigencia de doble rechazo legislativo es inconstitucional.  Por caso, el DNU 267/15 solo fue aprobado por la Cámara de Diputados, lo que hizo que el Senado no lo tratase, toda vez que su eventual rechazo no hubiese tenido consecuencias jurídicas, ni hubiese conducido a la derogación del citado DNU.

Como fue señalado, la ratificación del DNU 690/20 por parte del Senado de la Nación ha contribuido a darle mayor legitimidad democrática a esa norma. En el mismo orden de ideas, debería ponerse en marcha el proceso participativo de normas en el seno de la Autoridad de Aplicación a los efectos de dictar la reglamentación del DNU. Esta participación de los diferentes actores involucrados en la norma -usuarios, consumidores, empresas, expertos, etc- conducirán también a democratizar la medida. Ello no obsta a que el Congreso Nacional, oportunamente, se aboque a legislar sobre la materia.

4. ¿Por qué es necesario tener presente el DNU 267/15 para entender el DNU 690/20?

Es importante analizar el DNU 267/15 -que provocó menos indignación y críticas institucionales por parte de empresarios y constitucionalistas que el DNU 690/20- para comprender los alcances de esta última norma.

Mediante el DNU 267/15 se reemplazaron 23 artículos de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522 y 19 artículos de la Ley Argentina Digital 27.078. Pero no solo importa la cantidad de artículos reemplazados sino la calidad de los mismos. Por caso, se derogaron los 4 artículos que la Corte Suprema de Justicia de la Nación había declarado constitucionales en el caso Clarín (41, 45, 48 y 161) en un fallo de 392 hojas. Así, quedaron sin efecto todas las normas que pretendían la desconcentración y desmonopolización de los medios.

Pero, además de ello, el citado DNU 267/15, de manera sorpresiva, dispuso que los servicios de radiodifusión por vínculo físico, comúnmente conocidos como cableoperadores, fueran regulados por la Ley 27.078 en lugar de la Ley 26.522. De ese modo, dejaron de ser servicios de comunicación social y pasaron a ser servicios de Tecnologías de la Información y la Comunicación TIC.

Paralelamente, y sin mediar justificación alguna, los servicios de radiodifusión por vínculo satelital -DirecTV- continuaron siendo regulados por la Ley 26.522, con lo cual mantuvieron su condición de servicios de comunicación audiovisual. Como consecuencia de ello, el DNU 690/20, al declarar servicio público a los servicios TIC, categoriza de ese modo a los cableoperadores, pero no así a la TV satelital. 

La calificación de los cableoperadores como servicios públicos significa una ruptura con el criterio jurídico tradicional que categoriza a los servicios de comunicación social como servicios de interés público. No obstante ello, como fue señalado, el problema comenzó con el citado DNU 267/15, que estableció que los mencionados cableoperadores dejaran de estar regulados por la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual y pasaran a encuadrarse como Servicios TIC, en la Ley 27.078 Argentina Digital.

Esta categorización de servicio público puede acarrear algunos inconvenientes a los cableoperadores. Entre otros, su relación de competencia con los denominados OTT, como Netflix, que, prácticamente, carecen de toda regulación. Sin perjuicio de ello, existen quienes creen que los servicios de video a demanda, al estar introducidos en  la Ley 27.078 por medio del DNU 267/15, podrían también ser considerados servicios TIC, y en consecuencia, servicios públicos. Entiendo que se trata de una lectura expansiva, y un tanto forzada, de las normas en cuestión.

En otro orden de cosas, al momento de la reglamentación específica del DNU 690/20, debe diferenciarse la situación de los distintos tipos de cableoperadores. No es lo mismo Cablevisión o Telecentro, por ejemplo, que los pequeños cables que funcionan en el interior del país.

Finalmente, es necesario advertir que la categorización como servicio público a los cableoperadores no debe conducir a la intervención estatal en materia de contenidos, lo que afectaría severamente la libertad de expresión. 

5. ¿Por que es tan importante la modificación del artículo 15 de la Ley 27.078?

Uno de los argumentos esgrimidos por quienes defienden el DNU 690/20 señala que dicha norma recuperó el artículo 15 de la Ley 27.078; lo cual le confiere una especial legitimidad, dado que reinstala un instituto que había sido consagrado por ley.

Esto es parcialmente cierto. En verdad, el artículo 15 de la Ley Argentina Digital, en su redacción original, declaraba el carácter de servicio público esencial y estratégico de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en competencia al acceso y uso de las redes de telecomunicaciones, para y entre licenciatarios de servicios TIC.

De ese modo, se consagraba una particular definición de servicio público. Parecería que la norma contemplaba dos escenarios: uno minorista y otro mayorista. El primero suponía un esquema de competencia entre los prestadores, en materia de precios y servicios ofrecidos libremente  a los usuarios. El segmento mayorista, en cambio, estaba sujeto a una mayor regulación, a efectos de impedir que se formen barreras de entrada a otros prestadores. Por ello, resultaba esencial la declaración de servicio público a esta parte del mercado, para asegurar el acceso de todos los habitantes a los servicios TIC. De esta manera, esa definición de servicio público establecía una relación indirecta con los usuarios, dado que su aplicación era, básicamente, a los prestadores de servicios.

En esa inteligencia, de acuerdo al criterio de la Ley 27.078 solo algunos servicios TIC eran considerados servicios públicos. Por ejemplo, la telefonía básica o fija.  

Cabe recordar que el DNU 267/15 derogó el mencionado artículo 15.

El DNU 690/20 restablece la última parte del citado artículo 15, pero le hace un muy importante agregado. En efecto, ahora “Se establece que los Servicios de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) y el acceso a las redes de telecomunicaciones para y entre licenciatarios y licenciatarias de servicios TIC son servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia. La autoridad de aplicación garantizará su efectiva disponibilidad”. (destacado me pertenece)

Es decir, ahora los propios servicios TIC son declarados servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia, a diferencia de la redacción original, que sólo declaraba tal cosa “al acceso y uso de las redes de telecomunicaciones, para y entre licenciatarios de servicios TIC”.   

Se trata de una diferencia de fundamental importancia.

6. ¿Cuál es la diferencia entre servicio público y servicio esencial?

En primer lugar, debe señalarse que el DNU 297/20, dictado en el marco de la pandemia ocasionada por el coronavirus, declaró servicio esencial en la emergencia a las actividades de telecomunicaciones, Internet fija y móvil y los servicios digitales. Asimismo se calificó de ese modo al mantenimiento de los servicios básicos, agua, electricidad, gas y comunicaciones, y también al personal que se desempeña en los servicios de comunicación audiovisuales, radiales y gráficos.

Cabe preguntarse si existe diferencia entre un servicio público y un servicio esencial. En verdad, la categorización de un servicio como esencial ha estado vinculado fuertemente con el derecho laboral. En efecto, la doctrina emanada del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo considera servicios esenciales a aquellos cuya interrupción pudiera poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. En esos servicios se admiten restricciones al ejercicio del derecho de huelga, exigiéndose a la vez la obligatoriedad de garantizar el mantenimiento de servicios mínimos. 

En nuestro derecho, la Ley 25.877 establece que cuando por un conflicto de trabajo alguna de las partes decidiera la adopción de medidas legítimas de acción directa que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, se deberá garantizar la prestación de servicios o guardias mínimas para evitar su interrupción.

A continuación se detallan un conjunto de servicios considerados esenciales. Luego, se aclara que una actividad no comprendida en el párrafo anterior podrá ser calificada excepcionalmente como servicio esencial cuando se tratare de un servicio público de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de control de la OIT. De ello se desprende que no todo servicio público es un servicio esencial, sino solo aquellos que revisten una especial envergadura.  

En verdad, no es la primera vez que los servicios de telecomunicaciones han sido calificados de esenciales. Por caso, en el Decreto 2184/90 y en el Decreto 843/00, que reglamentaron los procedimientos de prevención de conflictos laborales, se consideraron esenciales, entre otros, los servicios de telecomunicaciones y los servicios telefónicos, respectivamente.

En otro orden, cabe preguntarse si la categorización de Internet y otros servicios de comunicaciones como esenciales, que tiene lugar en el marco de la emergencia y el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio, debería extenderse una vez concluido el mismo. 

Una de las razones para contestar afirmativamente tal interrogante es que las graves consecuencias sociales, económicas y culturales se prolongarán mucho tiempo después de superada la actual coyuntura sanitaria. En ese orden, la importancia de la conectividad, la reducción de la brecha digital y la inclusión que viene de la mano de Internet justificaría que la calificación de servicio esencial se convirtiera en una categorización definitiva, como lo hace el DNU 690/20.

Al respecto, cabe destacar que en los considerandos del DNU 297/20 y del DNU 690/20 se hace referencia a diversos tratados de derechos humanos, que traen consigo un conjunto de importantes principios jurídicos. Entre ellos el de progresividad, que exige al Estado políticas públicas que garanticen más y mejores derechos, impidiendo el dictado de normas que impliquen un retroceso para el goce de los derechos conquistados.

Sin perjuicio de ello, extender más allá de la emergencia la categorización de esencial al conjunto de servicios y actividades de comunicaciones efectuada por el DNU 297/20, es una determinación jurídica que exige previamente analizar a cada servicio en particular.

7. ¿Que significa servicio público en competencia?

Como fue señalado, el DNU 690/20 establece que los Servicios de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) y el acceso a las redes de telecomunicaciones para y entre licenciatarios y licenciatarias de servicios TIC son servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia

Una parte de la doctrina del derecho administrativo sostiene que solo ante la inexistencia de competencia, encuentra fundamentación el instituto del servicio público. En esta inteligencia existiría una contradicción en el concepto de servicio público en competencia. 

Mairal destaca que la noción contemporánea de servicio público tiende a convertirse en una actividad excepcional en cuyo marco se procura reducir la situación monopólica del prestador sólo a aquellas actividades en las que no sea posible la competencia. En ese orden, explica que el servicio público, que era antes una noción centrípeta, una noción que absorbía las actividades conexas, pasa a ser ahora una noción centrífuga, una noción en la cual se va expulsando de ese concepto a todas aquellas actividades que permiten una competencia. 

Gordillo, por su parte, expresa “…que el único fundamento posible de todo el régimen jurídico aplicable a los servicios con la finalidad de asegurar su continuidad es, precisamente, el de la falta de competencia: al no haber competidores que puedan prestar el servicio ante la insuficiencia o defección del servicio público prestado por el Estado directa o indirectamente, se hace imprescindible tomar medidas a fin de asegurar la continuidad, regularidad y uniformidad de esta prestación monopólica. Todas aquellas medidas serían innecesarias si hubiera libre competencia: luego, su justificación reside incuestionablemente en la falta de competencia”. 

Por otro lado, se argumenta que si el Estado fija los precios de los servicios resulta difícil que exista competencia entre los diferentes prestadores. ¿Cómo podrían competir las empresas de telefonía móvil, por ejemplo, si todas cobrarían lo mismo? se preguntan. Además, agregan que las diferentes ofertas que tienen estas empresas, con sus múltiples modalidades, hace difícil el control estatal

En verdad, el mercado nacional permite apreciar que la existencia de tres grandes operadores de telefonía móvil no garantiza una efectiva competencia. Más aún, parecería tener lugar una suerte de cartelización entre esos prestadores, que conforman un mercado oligopólico.

En el mismo orden de ideas, hay que tener presente que la derogación de los artículos de la Ley 26.522, que establecían topes a la cantidad de medios que podía poseer un grupo empresarial, sumado a la aprobación de la fusión Cablevisión-Telecom, han contribuído a generar una fuerte concentración en el campo de las comunicaciones.

Mastrini y Becerra, en sus numerosas investigaciones, han dado cuenta del importante nivel de concentración del mercado audiovisual argentino; lo que justifica la intervención del Estado con el fin de proteger los derechos de usuarios y consumidores.

Finalmente, debe señalarse que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido una visión que admite el servicio público en competencia. En el caso  “NSS. S.A c/CABA” se afirmó que la Constitución Nacional, con el objeto de la protección de los derechos de consumidores y usuarios impone a las autoridades el deber de proveer a la calidad y eficiencia de los servicios públicos. “Como se observa, en modo alguno el texto constitucional determina que resulte una característica esencial de los servicios públicos que éstos deban ser prestados por entes estatales en condiciones monopólicas. El constituyente de 1994 ha contemplado los servicios públicos poniendo el acento en el interés y en la protección de los derechos de los consumidores y usuarios, tal como resulta…del citado art. 42; y ha dejado librado al criterio del legislador -siempre que se asegure la calidad y eficiencia del servicio bajo un marco regulatorio adecuado y con organismos de control pertinentes- determinar la naturaleza de la persona o personas -estatal, pública, mixta o privada- que tendrán a su cargo la prestación del servicio y las condiciones bajo las cuales se la lleve a cabo. Que, por ende….el hecho que el servicio de telecomunicaciones sea prestado por diversas empresas privadas en un régimen de competencia -con una minuciosa regulación- no altera la calidad de servicio público reconocida a aquel por la Ley 19.798.”.

8. ¿Por qué se declara servicio público a la telefonía móvil?

A lo largo de los años, un número importante de legisladores de diferentes fuerzas políticas presentaron distintos proyectos de ley por los cuales se pretendía categorizar a la telefonía móvil como un servicio público. El fundamento central de esos proyectos cuestionaba una situación fáctica que se considerada inadmisible: La telefonía fija, un servicio con un uso muy limitado y una tendencia a la desaparición, era considerado servicio público, mientras que la telefonía móvil, con una tasa de penetración superior al 100% de la población no lo era. 

Más allá de la evidente lógica del argumento, ninguno de esos proyectos prosperó y sólo la telefonía fija o básica continuó siendo considerada servicio público. La ley 27.078 lo afirma en el artículo 54, en donde se declara expresamente que “…el Servicio Básico Telefónico mantiene su condición de servicio público”. 

Quienes se oponen a la categorización de servicio público a la telefonía móvil expresan que sin esta clasificación estos servicios alcanzaron una tasa de penetración superior al 100%. Conforme a ello, afirman que si uno de los objetivos centrales del servicio público es lograr la universalidad del acceso; dicho objetivo fue logrado sin necesidad de esa categorización jurídica.

Frente a esta argumentación cabe señalar que la altísima penetración de la telefonía móvil, empero, encubre una profunda inequidad. En efecto, del universo de usuarios de ese servicio, la gran mayoría posee el sistema denominado pre-pago, que es el menos beneficioso, por el costo de las comunicaciones y por la escasa potencialidad tecnológica y de aplicaciones. Por su parte, la minoría de usuarios cuentan con el sistema post-pago, que es el más conveniente. A ello debe agregarse que son los sectores de menores recursos quienes poseen el sistema post-pago; con lo cual parece razonable reclamar la intervención del Estado para remediar estas inequidades que produce el mercado.

En este contexto, el DNU 690/20 recoge estas consideraciones y el espíritu de aquellos proyectos de ley, modificando el mencionado artículo 54 de la Ley 27.078, incorporando como servicio público al servicio de telefonía móvil en todas sus modalidades. Luego agrega que los precios de estos servicios serán regulados por la autoridad de aplicación.

Por último, el decreto faculta a la autoridad de aplicación a establecer en la reglamentación la prestación básica universal obligatoria que deberá ser brindada en condiciones de igualdad. De este modo, podrían dictarse medidas orientadas a terminar con la desigual prestación que reciben los usuarios, fundamentalmente aquellos más humildes.

Finalmente, cabe señalar que a lo largo del tiempo ha ido variando el marco regulatorio adoptado por los diferentes países latinoamericanos a la hora de categorizar a la telefonía móvil. Por ejemplo, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, El Salvador y Venezuela han declarado a la telefonía móvil servicio público. Por el contrario, Brasil, Uruguay, Guatemala y Nicaragua no lo hacen.

Sin perjuicio de ello, algunos países, incluso algunos de los que declaran a la telefonía móvil servicio público,  consagran la libertad de precios, permitiendo a las empresas su determinación. Ecuador y El Salvador, fijan topes a los precios. Otro grupo de países, como Brasil, Chile, Perú y Venezuela, reservan al Estado diferentes facultades de supervisión y autorización previa.

9. ¿Por qué se dice que se declara servicio público a Internet si no se lo afirma expresamente?

En nuestro ordenamiento jurídico, si bien algunas normas colocan a Internet en el universo de los medios de comunicación social, las mayores regulaciones forman parte del campo de las telecomunicaciones. Particularmente, se ha considerado al acceso a Internet como un servicio de telecomunicaciones, de valor agregado. Esto ha sido así desde las primeras regulaciones dictadas al respecto a comienzos de los años 90. Con la sanción de la Ley Argentina Digital 27.078, en 2014, el acceso a Internet es considerado un servicio TIC; específicamente un servicio de valor agregado que requiere una licencia y puede ser fijo o móvil, alámbrico o inalámbrico, nacional o internacional, con o sin infraestructura propia.

El DNU 690/20, al declarar servicio público a los servicios TIC, categoriza de ese modo al acceso a Internet.

En otro orden de ideas, la reglamentación debería establecer distinciones entre los diferentes prestadores de acceso a Internet al momento de consagrar determinadas obligaciones emergentes de su categorización como servicio público. No se encuentran en la misma situación los grandes operadores del mercado, que las Pymes y cooperativas que ofrecen esos servicios en el interior del país.

10. ¿Cómo y quien regula los precios de los servicios?

El DNU 690/20 determina que los licenciatarios y las licenciatarias de los servicios de las Tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) fijarán sus precios, los que deberán ser justos y razonables, deberán cubrir los costos de la explotación, tender a la prestación eficiente y a un margen razonable de operación.

Luego, agrega que los precios de los servicios públicos esenciales y estratégicos de las TIC en competencia, los de los prestados en función del Servicio Universal y los de aquellos que determine la autoridad de aplicación por razones de interés público, serán regulados por esta.

Nótese que el artículo se refiere a los precios de los servicios públicos y no a las tarifas de los mismos.

Así las cosas, el decreto pareciera indicar que existen dos clases de prestadores de servicios TIC; los que revisten la categoría de servicios públicos y aquellos que no lo son.

La reglamentación deberá conciliar esta distinción, teniendo presente lo establecido en el modificado artículo 15 de la Ley 27.078.

11. ¿Hasta cuando se suspende el aumento de precios de los servicios?

En primer lugar cabe recordar que el DNU 311/2020 estableció, entre otras cosas, que las empresas prestadoras de los servicios de telefonía fija o móvil e Internet y TV por cable, por vínculo radioeléctrico o satelital, no podrían disponer la suspensión o el corte de los respectivos servicios a un conjunto de usuarios, en caso de mora o falta de pago de esos servicios.

En esa misma inteligencia, el DNU 690/20 decide suspender, en el marco de la emergencia ampliada por el Decreto N° 260/20, cualquier aumento de precios o modificación de los mismos, establecidos o anunciados desde el 31 de julio y hasta el 31 de diciembre de 2020 por los licenciatarios TIC, incluyendo los servicios de radiodifusión por suscripción mediante vínculo físico, radioeléctrico o satelital y los correspondientes al servicio de telefonía fija o móvil, en cualquiera de sus modalidades.

Este tipo de medidas se tomaron para asegurar el derecho a la conectividad de los usuarios de estos servicios y sobre la base de diferentes estudios económicos que mostraban que los precios de los diferentes servicios TIC habían registrado aumentos superiores a la inflación. 

En síntesis, este informe jurídico básico pretende significar un modesto aporte al debate público que tiene lugar con el DNU 690/20; norma que puede conducir a una profunda transformación del marco regulatorio de las comunicaciones.

Ricardo Porto

-Es un oxímoron.

Me dijo un ingeniero amigo, miembro del Consejo Profesional de Ingeniería de Telecomunicaciones, Electrónica y Computación, COPITEC, mientras tomábamos un café en el Salón Eva Perón del Senado, el 7 de octubre de 2009. Esperaba su turno para exponer ante el plenario de comisiones que trataba el proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, mal llamada Ley de Medios.

Yo, que era el encargado de organizar la lista de oradores, le pregunté.

-A qué te referís?

-A esa definición que quieren darle a los canales de cable. Servicios de radiodifusión por suscripción. Es una contradicción en sí misma.

Me explicó que la Unión Internacional de Telecomunicaciones había definido al servicio de radiodifusión como el servicio de radiocomunicación cuyas emisiones se destinan a ser recibidas directamente por el público en general. Dicho servicio abarca emisiones sonoras, de televisión o de otro género.

En síntesis, la característica fundamental de un servicio de radiodifusión es que el mismo está destinado al público en general. Por lo cual, la definición “radiodifusión por suscripción”, es decir destinado exclusivamente a un número determinado de abonados o suscriptores, carece de lógica. 

Luego de escuchar atentamente su exposición me pareció que la definición de radiodifusión adoptada en el proyecto de ley no era la misma de la UIT, citada por el ingeniero. De todos modos, para no ingresar en pormenores técnicos, le aclaré que los senadores estaban más preocupados por las cuestiones políticas que las lingüísticas. Sabían que si, por esas u otras modificaciones, el proyecto retornaba a la Cámara de Diputados, difícilmente se volverían a lograr las mayorías necesarias para aprobarlo nuevamente.

Para tratar de contextualizar su preocupación por la terminología jurídica le conté que, años atrás, cuando le planteábamos similares cuestiones a un viejo profesor de técnica legislativa, éste nos contestaba que no nos preocupáramos tanto por esa cuestión, ya que la propia Constitución Nacional tenía errores de redacción.

El artìculo 15 dice textualmente: “En la Argentina no hay esclavos; los pocos que hoy existen quedan libres desde la jura de esta Constitución…”.

-No hay esclavos, o hay pocos? 

Nos preguntaba el profesor.

Todas estas cuestiones terminológicas volvieron a mi mente la noche del 21 de agosto de este año cuando, a través del Decreto de Necesidad y Urgencia 690/20, se determinó que aquellos servicios de radiodifusión por suscripción por vínculo físico o radioeléctrico, entre otros, eran considerados servicios públicos, esenciales, estratégicos y en competencia.

Una vez más, el derecho argentino volvía a recategorizar a esos canales de cable, si se me permite esta definición tan popular como imprecisa. 

La prehistoria

La vieja Ley de Telecomunicaciones 19.798, sancionada el 23 de agosto de 1972 por el Presidente de facto, General Alejandro Agustín Lanusse, regulaba a los servicios de telecomunicaciones y de radiodifusión, describiendo entre ambos una relación de género a especie. 

La norma no calificaba de manera expresa a la totalidad de los servicios de telecomunicaciones como servicios públicos; lo cual generó una interesante discusión doctrinaria orientada a precisar si la totalidad de esos servicios debían ser considerados servicios públicos, o solo alguno de ellos.

Sin perjuicio de ello, cabe recordar que el Título III de la Ley 19.798, denominado Servicios de Telecomunicaciones, definía en el Capítulo V a los Servicios de Radiodifusión, con un nivel de detalle tal que lo convertía casi en una ley en sí misma.

En el artículo 78, de ese capítulo existía una controvertida definición sobre servicio público y de interés público.Por su parte, en el Capítulo VI se definía a los denominados Servicios Especiales, tales como el servicio de antena comunitaria y el circuito cerrado comunitario.

El oscurantismo medieval

El 15 de septiembre de 1980 no pre anunciaba la primavera de la radio y televisión argentina, sino precisamente todo lo contrario. El General Jorge Rafael Videla, junto a Martínez de Hoz, Albano Harguindeguy y otros miembros del autodenominado Proceso de Reorganización Nacional sancionaba la Ley de Radiodifusión 22.285. Dicha norma derogó el mencionado Capítulo V de la Ley 19.798, referido a los Servicios de Radiodifusión. A partir de entonces, estos servicios fueron regulados por aquella norma.

Lo verdaderamente curioso fue que la Ley 22.285 no derogó el Capítulo VI de la Ley 19.798, en donde se definía a los denominados Servicios Especiales, entre ellos la Antena Comunitaria y el Circuito Cerrado. Dicho capítulo continuó vigente.

Tau Anzoátegui, advirtió esta curiosa situación afirmando que “por olvido o por determinación expresa quedaron los servicios especiales dentro de la Ley 19.798… Esta circunstancia al menos puede servir para fijar una pertenencia a las telecomunicaciones”. 

Más curioso resultó aún que la Ley 22.285, en sus artículos 59 y 60 también definiera a la Antena Comunitaria y al Circuito Cerrado.

De este modo, estos servicios quedaron encuadrados en dos normas; una regulaba a las telecomunicaciones y la otra a la radiodifusión. La primera calificaba a los servicios de telecomunicaciones como servicios públicos, la segunda categorizaba a los servicios de radiodifusión como servicios de interés público.

La Ley 22.285 definía de manera bastante similar a la Ley 19.798 a la Antena Comunitaria y al Circuito Cerrado.

Cabe destacar que, a diferencia de la Ley de Telecomunicaciones 19.798 que los calificaba como Servicios Especiales, la Ley de Radiodifusión 22.285 los calificaba como Servicios Complementarios de Radiodifusión.

En cuanto al concepto “servicio complementario”, se debe a que, en sus orígenes, algunos de estos ellos, fundamentalmente el servicio de antena comunitaria y el de circuito cerrado comunitario de televisión,  comenzaron a funcionar con el objeto de llevar comunicación, información, cultura y entretenimiento a aquellas comunidades del interior del país que no contaban con televisión por aire, captando, y luego distribuyendo entre sus abonados, las señales provenientes de la TV abierta. De esta forma complementaban a esta última.

Con el paso del tiempo, y fundamentalmente a raíz del surgimiento, a principios de los años 1980, de Cablevisión y Video Cable Comunicación; estas emisoras plantearon, no ya complementar a la TV abierta, sino competir directamente con ella. Lo hicieron, fundamentalmente, mediante la oferta de películas sin cortes y señales extranjeras; implementando además los sistemas de pago para ver (pay per view) y canal pago (pay channel), agudizando de esta forma el proceso de segmentación y crecimiento del cable.

La posterior evolución de estos servicios, directamente, invirtió los términos. El empresario televisivo Alejandro Romay cuestionaba el concepto de servicio complementario, afirmando que su Canal 9 solo era una de las 70 señales de Cablevisión. Por cierto, dicha categorización jurídica nada tenía que ver con la realidad de esos servicios, que, decididamente, ya habían dejado de «complementar» a la TV abierta.

Pero no solo el concepto servicio complementario asignado a este tipo de emisoras estaba cuestionado; sino que también se objetaba su condición de servicio de radiodifusión.

Como fue señalado, el mencionado artículo 56 de la Ley 22.285 expresaba que las emisiones de dichos servicios “…estarán destinadas a satisfacer necesidades de interés general de los miembros de una o más comunidades”.

No obstante ello, al definir específicamente a los servicios de antena comunitaria y circuito cerrado comunitario de televisión, se advertía que las señales y programación que difundan esos servicios estaba “destinada exclusivamente a sus abonados”. Es decir a sus clientes. 

En síntesis, las dos características centrales de estos servicios eran que se brindaban por vínculo físico -en la mayoría de los casos- o radioeléctrico y estaban destinadas a sus clientes y no  al público en general.

Esto generó, por entonces, una intensa controversia en relación a estas emisoras y su categorización jurídica como servicios de radiodifusión o de telecomunicaciones. Por lo pronto, cabe destacar que algunas legislaciones han excluido del campo de los servicios de radiodifusión a estos servicios por suscripción, ubicándolos dentro del área de las telecomunicaciones.

Una de las razones que fundamentan tal determinación se basa en las definiciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). Para comprender la complejidad de la cuestión es necesario traer a colación tres conceptos: telecomunicación, radiocomunicación y radiodifusión. En este orden, se define a la telecomunicación como toda transmisión, emisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos. Por su parte, la radiocomunicación es toda telecomunicación transmitida por medio de ondas radioeléctricas. Finalmente, el servicio de radiodifusión, es el servicio de radiocomunicación cuyas emisiones se destinan a ser recibidas directamente por el público en general. Dicho servicio abarca emisiones sonoras, de televisión o de otro género.

En suma, las características centrales de la radiodifusión son dos: se transmite por el espectro radioeléctrico y se destina al público en general. En ese orden de ideas, Crespo ha señalado que los documentos de la UIT expresan que la TV por cable es un servicio de telecomunicaciones, pero no lo es de radiocomunicaciones,  por lo que no debe clasificarse como servicio de radiodifusión. Los servicios de suscripción no están destinados a ser recibidos por el público en general; razón por la cual tampoco deben clasificarse como servicios de radiodifusión. 

Zaffore también analiza esta cuestión: “En este punto conviene realizar una aclaración terminológica para evitar confusiones. En los idiomas continentales europeos -incluido el español, claro está- el término radiodifusión tiene un sentido distinto a su traducción al inglés, es decir, broadcasting. Con radiodifusión se hace referencia a la difusión a través de un medio técnico, es decir, el medio radioeléctrico sin guía física, mientras que en inglés se hace referencia a  la indeterminación del alcance personal de la difusión, pues, si lo hemos de traducir con cierta literalidad broadcasting significa lanzamiento amplio, es decir, sin fijarse a quién, al punto que ese vocablo también se usa para designar la siembra al voleo, según el Diccionario internacional Simon & Schuster español-inglés, 2º ed.; correlativamente, a los mensajes guiados a públicos segmentados se los incluye bajo el término narrowcasting, es decir, lanzamiento con alcance preciso, estrecho, limitado, circunscrito”.

A renglón seguido, Zaffore continúa diciendo que “Ello produce no pocas confusiones a partir de la difusión del empleo del inglés norteamericano en las nuevas tecnologías de difusión, casi todas de ese origen. Así, por ejemplo, al servicio de TV por cable (guía física) o por sistemas radioeléctricos codificados, que para nosotros no es técnicamente radiodifusión, se lo califica como broadcasting, basándose en que alcanza a enormes e indiferenciadas cantidades de población; otro tanto ocurre con ciertos modos operativos de estructuras informáticas en red, que obviamente tampoco es radiodifusión conforme a nuestra terminología”.

Como puede apreciarse, diversas polémicas rodearon a la categorización jurídica de este tipo de emisoras.

La radiodifusión deja paso a los servicios de comunicación audiovisual

El sábado 10 de octubre de 2009 se sancionó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522. A partir de esta norma el concepto Radiodifusión va dejando paso al de Servicio de Comunicación Audiovisual.

Comencemos por recordar que esta norma, al igual que la Ley 22.285, categoriza a estas emisoras como servicios de interés público; recordando que esta esta definición es, en cierto modo, una variante moderada de la idea de servicio público que surge de las conclusiones a las que se arribara en la Conferencia Interamericana de Radiodifusión, celebrada en Buenos Aires, en 1948. Allí se rechazó la tesis Argentina, que consideraba a la radiodifusión como “servicio público”, estableciéndose que debía reputarse como “servicio de interés público”. En consonancia con esta postura, se estableció que la radiodifusión era una actividad privada y libre, que no podía ser monopolizada por el Estado, ni por grupos privados.

La consagración jurídica de la radiodifusión como servicio de interés público tuvo lugar en 1980, con la sanción de la Ley 22.285, que efectúa dicha categorización de manera expresa en el artículo 4to.: “Los servicios de radiodifusión se declaran de interés público”. De acuerdo a este temperamento la noción de interés público en los servicios de radiodifusión implica que los mismos no deben circunscribirse sólo a su faceta comercial, sino que se les encomienda satisfacer fines sociales que atiendan al bien común. A la vez, se deduce que su prestación no puede ser realizada monopólicamente por el Estado. 

En esta inteligencia, en la Exposición de Motivos de la Ley 22.285 “…se declara categóricamente que los servicios de radiodifusión son de interés público, lo cual incluye tres connotaciones fundamentales sobre este particular, a saber: que deben satisfacer los objetivos comunitarios que se le fijan; que su prestación no debe ser, obligatoriamente, monopolio del Estado y que la prestación resultante del principio de subsidiariedad no debe constituir una mera actividad mercantil o lucrativa. En tal sentido, el interés privado de la explotación debe conciliarse con el interés público del servicio, habida cuenta de que el Estado asegura la provisión del servicio donde éste no sea rentable o donde lo exijan razones de soberanía nacional”. En este orden, la noción de servicio de interés público se concilia con el principio de subsidiariedad estatal.

Por su parte, la Ley 26.522 también categoriza a los servicios de comunicación audiovisual como de interés público, pero desde una óptica diferente. En efecto, en la norma se afirma que tales servicios son fundamentales para el desarrollo sociocultural de la población por el que se exterioriza el derecho humano inalienable de expresar, recibir, difundir e investigar informaciones, ideas y opiniones. Es decir que la noción de servicio de interés público no tiene lugar junto al principio de subsidiariedad del Estado, tal como estaba presente en la Ley 22.285.

Asimismo, se precisa que la explotación de los servicios de comunicación audiovisual podrá ser efectuada por prestadores de gestión estatal, de gestión privada con fines de lucro y de gestión privada sin fines de lucro, los que deberán tener capacidad de operar y tener acceso equitativo a todas las plataformas de transmisión disponibles.

Es importante puntualizar que la Ley 26.522 expresa que la condición de actividad de interés público importa la preservación y el desarrollo de las actividades previstas en el artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional; que son las vinculadas a la protección del patrimonio cultural, artístico y el espacio audiovisual. 

En esa orientación, ratifica la Ley 26.522 que la comunicación audiovisual en cualquiera de sus soportes resulta una actividad social de interés público, en la que el Estado debe salvaguardar el derecho a la información, a la participación, preservación y desarrollo del Estado de Derecho, así como los valores de la libertad de expresión. 

En cuanto a las categorización específica de los denominados TV de pago, en el marco de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual se brindan las definiciones de esos servicios

Como puede apreciarse, la definición de radiodifusión adoptada por la Ley 26.522 no coincide exactamente con la expresada por la Unión Internacional de Telecomunicaciones, citada por mi amigo ingeniero aquella tarde de octubre de 2009; lo cual no le quita razón a su argumento. En efecto, cabe preguntarse si es razonable que una ley nacional se aparte de una definición adoptada por la entidad internacional rectora en la materia.  

Un cuestionable decreto

El Decreto de Necesidad y Urgencia 267/15, dictado por el ex Presidente Mauricio Macri a pocos días de asumir vuelve a cambiar drásticamente la categorización jurídica de los servicios de radiodifusión por suscripción. Concretamente se establece que los que se difunden por vínculo físico o radioeléctrico dejan de ser servicios de comunicación audiovisual y pasan a ser servicios de tecnologías de la información y la comunicación; es decir servicios TIC. Por su parte, los que se difunden por vínculo satelital continúan siendo categorizados como servicios de comunicación audiovisual.

En verdad, mediante el cuestionable DNU 267/15 se derogaron 23 artículos de la LSCA y 19 artículos de la LAD. Pero no solo importa la cantidad de artículos reemplazados sino la calidad de los mismos. Por caso, se eliminaron los 4 artículos que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en un fallo de 392 hojas, había declarado constitucionales en el caso Clarín (41, 45, 48 y 161). De este modo, quedaron sin efecto todas las normas que propiciaban la desconcentración y desmonopolización de los medios. 

Por cierto, ambas leyes podían ser modificadas y actualizadas. No obstante ello, tal modificación debió hacerse mediante un profundo debate en el Parlamento, con participación de todos los sectores involucrados y no a través de un Decreto de Necesidad y Urgencia, que supone la ausencia de tal discusión. 

Uno de los argumentos centrales para la sanción del mencionado DNU es la denuncia de un conjunto de omisiones legales llevadas a cabo por la AFSCA y la AFTIC. Dentro de ellos, se ha destacado específicamente el incumplimiento del artículo 47 de la Ley 26.522, que exige revisar las reglas de multiplicidad de licencias para adecuarlas a las nuevas TICs. Expresamente, la norma refiere que constituye una práctica internacional de la industria de las comunicaciones rever las políticas regulatorias para adecuarlas a los avances e innovaciones que traen las modernas tecnologías. Por ello, en el DNU se afirma que esta falta de actualización legislativa torna obsoleto todo el sistema jurídico, y sobre ello, básicamente, se justifica el dictado del Decreto de Necesidad y Urgencia.

Otro aspecto sustancial del DNU 267/15 es la afirmación de la necesidad de contar con un único ente regulador, como sucede, por ejemplo, en México, Gran Bretaña, USA, España, Italia y Australia. En la norma se afirma que la existencia de dos organismos de control resulta incompatible con un marco regulatorio destinado a favorecer la convergencia de redes y servicios. 

En ese contexto, el DNU 267/15 produjo una profunda transformación del esquema de organismos públicos. Así, se disolvió la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual AFSCA, el Consejo Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual COFECA, la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y la Comunicación AFTIC y el Consejo Federal de Telecomunicaciones y Digitalización CFTTD.

En ese orden, se creó el Ente Nacional de Comunicaciones. ENACOM, en jurisdicción del Ministerio de Comunicaciones, en reemplazo de AFSCA y AFTIC. Asimismo, se conformó el Consejo Federal de las Comunicaciones, en reemplazo del COFECA y del CFTTD.  En el DNU 267/15 se expresa que los integrantes y las funciones que tendrá el nuevo Consejo las determinará el PEN. Este temperamento legal se diferencia del esquema anterior, en el cual eran las leyes 26.522 y 27.078, en donde se determinaban las funciones y los integrantes de aquellos consejos federales. 

En relación con el objeto de esta nota debe señalarse que uno de los aspectos centrales y más controvertidos del DNU es el traspaso de un conjunto de canales de pago desde la Ley 26.522 a la Ley 27.078. Por caso, los servicios de radiodifusión por suscripción, por vínculo físico o radioeléctrico; es decir, los denominados Cables y aquellas emisoras codificadas que emiten su programación por un segmento del espectro radioeléctrico, denominado MMDS y UHF, dejan de ser considerados y regulados por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, para pasar a estar encuadrados en la Ley Argentina Digital, y considerados Servicios de Tecnologías de la Información y la Comunicación. También se incluye en la Ley 27.078 al Servicio de Video a Demanda. En cambio, se excluye expresamente a la TV Satelital, que sigue encuadrada en la LSCA. Desde luego se trata de un cambio polémico y trascendental, que no tuvo mayor justificación oficial y que debió discutirse intensamente en el Parlamento.

Como consecuencia de ello, las licencias que oportunamente les otorgó el COMFER o la AFSCA a estos canales de pago se consideran Licencia Única Argentina Digital, con registro como servicios de radiodifusión por suscripción, por vínculo físico o radioeléctrico. Por otra parte, mediante la Resolución 1394/16, dictada por el ENACOM, se posibilita a los titulares de estos servicios contar con una licencia única y múltiples autorizaciones en diferentes zonas geográficas.

En términos generales, puede decirse que a esos servicios no le son aplicables las normas de la LSCA, salvo el pago de gravamen contemplado en la Ley 26.522. Por ejemplo, carecen de la extensa  regulación de contenidos que, respecto a estos servicios, contemplaba la mencionada Ley 26.522. No obstante ello, posteriormente por distintas resoluciones dictadas por el ENACOM se le van imponiendo algunas exigencias en materia de contenidos. 

En verdad, la determinación de transferir estos servicios al ámbito de la LAD generó fuertes críticas. La Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual expresó: “La redefinición del servicio de televisión paga por vínculo físico como prestación en el ámbito de las telecomunicaciones y su exclusión de la regulación como medio audiovisual aumenta el grado mercantilización de la comunicación audiovisual y degrada el sentido de bien cultural de este servicio, ya que se elimina la necesaria defensa de la producción cultural y artística en condiciones de desarrollarse en cada región del país, al mismo tiempo que se quitan restricciones para que los mismos sean adquiridos y/o controlados por capitales extranjeros”(Resolución DPSCA 21/16) 

Luces y sombras

Finalmente, a través del Decreto de Necesidad y Urgencia 690/20, se vuelve a cambiar la categorización jurídica de los servicios de radiodifusión por suscripción por vínculo físico o radioeléctrico. A partir de esta norma, estos Servicios TIC son considerados servicios públicos, esenciales, estratégicos y en competencia.

Un primer interrogante que cabe formular es si es razonable que esta medida haya sido adoptada por un Decreto de Necesidad y Urgencia. Sobre el particular, debe señalarse que la Constitución Nacional es muy exigente en el dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia.  En el Artículo 99, inciso 3 se establece que “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia”.

Un informe elaborado por la Facultad de Derecho de la Universidad Austral, afirma que el 100% de los 275 decretos dictados entre 2006 y 2018 tuvieron vigencia a pesar de que únicamente 46 tuvieron una declaración de validez de ambas cámaras. Ningún decreto fue rechazado, tan sólo 4 tuvieron la declaración de rechazo de una sola cámara, lo cual no impidió la aplicación del decreto por no ser rechazado por las dos cámaras. Estos datos no hacen sino confirmar las críticas de Carlos Nino al hiperpresidencialismo argentino.

En general, la mayoría de los DNU fueron dictados cuando no existían razones de necesidad y urgencia que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes. En este orden, los DNU sancionados en el marco de la pandemia ocasionada por el coronavirus, en cierto modo, aparecen como los más justificados. 

Específicamente en relación con el DNU 690/20, al momento de su sanción la Cámara de Diputados no estaba habilitada para sesionar, toda vez que no se encontraba vigente el protocolo de funcionamiento digital; lo cual constituye un hecho sin precedentes en la historia institucional argentina desde 1983, cuando se recuperó la democracia.

Por último, existen en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores una gran cantidad de proyectos de ley, presentados por diferentes fuerzas políticas, tanto del oficialismo como de la oposición, que coinciden en categorizar como servicios públicos a la telefonía móvil, las TIC e Internet. Por ello, el DNU 690/20, de alguna manera, se inserta en esta corriente legislativa multipartidaria. 

Por otra parte, se ha señalado que si bien el DNU 690/20 regula una materia jurídicamente permitida, igualmente debería haberse dictado una ley. Ello porque el artículo 42 de la Constitución Nacional expresa que la legislación establecerá los marcos regulatorios de los servicios públicos; entendiéndose el concepto legislación como una ley emanada del Congreso.

Por cierto, este tipo de materias deben ser reguladas por leyes sancionadas por el Parlamento; dado que sólo en ese ámbito pueden darse los debates horizontales y participativos que el proceso legislativo supone. En cierto modo, la ratificación del DNU 690/20 por parte del Senado de la Nación, satisface, al menos parcialmente, dicha exigencia legal.

No obstante, sin perjuicio de la importancia de esta convalidación legislativa, la resolución del tema mediante una ley es insoslayable. Por ejemplo, se podría argumentar que es razonable categorizar como servicio público el acceso a Internet; es discutible hacerlo con la telefonía móvil y es inadecuado clasificar de ese modo a los servicios de radiodifusión por suscripción. 

Pues bien, ello no puede materializarse ya que la reglamentación de los DNU exige que los mismos sean aprobados o rechazados integralmente. De este modo, fatalmente habrá que aceptar o rechazar en su totalidad al DNU 690/20, que categoriza a todos esos servicios como públicos.

La calificación de los cableoperadores como servicios públicos significa una ruptura con el criterio jurídico tradicional que categoriza a los servicios de comunicación social como servicios de interés público. No obstante ello, como fue señalado, el problema comenzó con el citado DNU 267/15, que estableció que los mencionados cableoperadores dejaran de estar regulados por la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual y pasaran a encuadrarse como Servicios TIC, en la Ley 27.078 Argentina Digital.

Sin perjuicio de ello, la indudable matriz comunicacional de los servicios de radiodifusión por suscripción exige detenerse brevemente en las objeciones de la doctrina respecto de la categorización como servicio público a este tipo de emisoras.

Por cierto, la corriente mayoritaria moderna coincide en rechazar la clasificación de servicio público a los medios de comunicación. No obstante, algunos autores, sobre todo en el pasado, han considerado que la radiodifusión, al satisfacer necesidades públicas, debe ser conceptuada como un servicio público. Diez, por ejemplo, en su obra, titulada, precisamente, “Servicio Público de Radiodifusión”, publicada en 1950, sostiene esta concepción. “Fuera de toda duda, la radiodifusión es un servicio público, por cuanto satisface una necesidad general en forma regular y continua y bajo el contralor del Estado. De allí que la suspensión de transmisiones regulares o la prestación irregular del servicio den origen a sanciones”. 

Otros autores fundamentan la categoría de servicio público de la radiodifusión en la imposibilidad técnica de los particulares de utilizar libremente el espectro radioeléctrico, lo que conduce a la necesidad de la regulación y control estatal. Estas definiciones, formuladas principalmente en la década del 50, coincidían con la legislación de la época, como el Decreto 15.460/57, el que afirmaba: «…se entienden por servicios públicos de radiodifusión y de televisión, los de radiocomunicaciones cuyas transmisiones están destinadas al público».

Asimismo, puede indicarse que la concepción de la radiodifusión como servicio público estuvo presente en los años 70. Por caso, la controvertida estatización de los canales de TV privados de la Ciudad de Buenos Aires tuvo como sustento jurídico el Decreto 1761/73, ratificado por el Decreto 340/74, que, al momento de convalidar tales medidas, hacen mención al “servicio público de televisión”.

Más allá de estas posturas vigentes en aquellos años, la mayoría de la doctrina moderna cuestiona la calificación de servicio público a los medios audiovisuales.

Al respecto, Cervio enumera a estos autores señalando que “Dromi indica que no es un servicio público, por no ser esencial la prestación del mismo. Este autor afirma que la radiodifusión es actividad sectorial privada, pero que excede el ámbito individual, por ello su calificación como actividad de interés público, por el interés general relevante que traduce…Villegas Basavilbaso manifiesta que si el servicio no puede ser monopolizado por el Estado, tampoco puede ser erigido en servicio público. Linares sostiene que se trata de un servicio de interés general…A nuestro entender, los caracteres del servicio público no se materializan en forma clara en los servicios de radiodifusión”.

Tau Anzoátegui por su parte, afirma que, “Cuando se analiza si la radiodifusión constituye o no un servicio público, debe destacarse el método -a veces utilizado- de estudiar algunas normas o artículos en particular, que contienen los cuerpos legislativos (por ej.: precariedad de licencias; mención del servicio público; injerencia de la Administración, etc.) pues podemos llegar a conclusiones equivocadas. Debe revertirse el método…las normas que tomadas aisladamente llevan la connotación de servicio público -desde luego que las hay- arrastran un resabio de su génesis…no es posible aseverar que la radiodifusión es un servicio público por el simple hecho de que existen tal tipo de normas. Solamente dejando a un lado ese camino podremos desentrañar la auténtica naturaleza jurídica del sistema…algunos aspectos naturalmente considerados como demostrativos de la configuración de un servicio público, sin embargo, en la radiodifusión, pueden no serlo. Así ocurre con la obligación de la continuidad de las transmisiones que parece fundarse en la esencia de la actividad radiodifusora, pues sería arbitrario permitir que un particular -adjudicatario de licencia- no la utilice o lo haga en forma irregular”. 

Loreti al respecto precisa, que “En tanto es bastante claro – incluso con base constitucional en más de un caso – que el modelo continental europeo adhiere a la formulación de la radiodifusión como un servicio público que cae bajo la órbita y responsabilidad del estado, no ocurre lo mismo en el continente americano en general, y en nuestro país en particular…sin perjuicio de lo mencionado, consideramos que ninguna de estas caracterizaciones alcanza por entero las necesidades de la actividad radiodifusora; la del servicio de interés público, por imprecisa; la otra, la del servicio público, porque confunde las finalidades que se pretenden tener en mira con la propia naturaleza de la actividad”.

Por su parte, Zaffore rechaza terminantemente considerar a la radiodifusión como servicio público. El citado autor expresa, “En otras palabras, la teoría del servicio público o cualquier otra parecida, en la medida en que titulariza la información en manos del Estado o del gobierno, es inconstitucional, puesto que uno de los elementos constitutivos (el otro es la igualdad) del concepto de Estado republicano está integrado por la posibilidad de criticar y conocer los actos de gobierno, sustento de la formación de la opinión pública. Por ello es inescindible del régimen republicano la total independencia de los medios de comunicación masiva respecto del Estado o del gobierno. Ese criterio vale tanto en lo relativo a la información como en relación con el arte o el simple esparcimiento, que también pueden resultar molestos para el poder dominante…Por otro lado, la noción de servicio público aplicada a las informaciones masivas, en la medida en que significa que el Estado o el gobierno es el titular original del derecho a la información (a dar), contradice el principio de que ese derecho es un derecho humano, es decir, un derecho que corresponde a las personas humanas”. 

Como fue visto, la categorización de los servicios de radiodifusión por suscripción por vínculo físico o radioeléctrico como servicio público deriva de su calificación como Servicios TIC, producto del dictado del DNU 267/15, que considera que han dejado de ser servicios de comunicación audiovisual. 

No obstante ello, y dada su innegable sustancia comunicacional, todas estas garantías establecidas por la doctrina respecto a los servicios de comunicación audiovisual deben ser observadas respecto a los servicios de radiodifusión por suscripción por vínculo físico o radioeléctrico. 

Por ello es necesario advertir que la categorización como servicio público a los cableoperadores no debe conducir a la intervención estatal en materia de contenidos, lo que afectaría severamente la libertad de expresión.

La TV Digital Abierta y Gratuita 

Como se ha planteado, una de las posibles consecuencias disvaliosas de la declaración de servicio público a los cableoperadores, es que la misma podría conducir a una intromisión sobre los contenidos, por parte de las autoridades.

Uno de los objetivos del gobierno nacional, al declarar servicio público a los cableoperadores y congelar sus precios, es permitir que grandes sectores de la población, sobre todo los más humildes, tengan acceso a contenidos audiovisuales a precios accesibles.

Expresamente, el DNU 690/20 señala que la autoridad de aplicación establecerá en la reglamentación la prestación básica universal obligatoria que deberá ser brindada en condiciones de igualdad.

En rigor es posible lograr esos objetivos fortaleciendo y dotando de recursos a la TV Digital Abierta y Gratuita, exclusivamente a la operada por el Sector Público Nacional. Como se sabe, actualmente, la TV Digital Abierta y Gratuita es brindada por dos tipos de prestadores: Los públicos y los privados.

Durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner la TV Digital adoptó una característica decididamente pública, desempeñando un papel central el Sistema Nacional de Medios Públicos. Mediante el Decreto 943/09 se autorizó a dicha cadena de medios instalar y operar un sistema de TV Satelital a nivel nacional, con un paquete de señales educativas, culturales e informativas.

Posteriormente, mediante el Decreto 364/2010 se declaró de interés público la Plataforma Nacional de TV Digital Terrestre, que fue desarrollada por AR-SAT, afirmándose que se habilitará la transmisión del Sistema de Televisión Satelital establecido por el Decreto 943/09, para llegar a todo el territorio argentino. 

Luego, a través del Decreto 1010/10, se autorizó a Radio y Televisión Argentina S.E –continuadora del Sistema Nacional de Medios Públicos- a instalar y operar experimentalmente el sistema digital de distribución de señales a nivel nacional.

Además de las facultades concedidas al Estado Nacional, también se adjudicaron frecuencias a las provincias y universidades nacionales, para operar la TV Digital Abierta y Gratuita. 

Cabe destacar el rol social asignado a esta modalidad televisiva, que es vista como una herramienta adecuada para contribuir a la reducción de la brecha social. Por caso, el Decreto 1148/09 destaca el acceso gratuito a la TV Digital, agregando que el uso de las nuevas tecnologías de comunicación con fines educativos ayudará a la promoción de la igualdad de oportunidades y a mitigar los efectos de la inequidad socio-económica. En esa inteligencia, en el citado decreto se pone como primer objetivo del Sistema de TV Digital promover la inclusión social, la diversidad cultural y el idioma del país a través del acceso a la tecnología digital, así como a la democratización de la información.

El Decreto 364/2010, por su parte, tiene extensos considerandos en donde se destaca la necesidad de asegurar la universalidad del acceso a los servicios de televisión abierta para todos los habitantes del país. En el mismo orden, se afirma que, a través del Sistema de Televisión Satelital se difundirán programas de la televisión pública en aquellas zonas en donde no sea posible recibir la señal digital terrestre. 

Con base en esta normativa,  por entonces, se entregaron un millón y medio de conversores a los segmentos sociales de menores ingresos. Paralelamente se instalaron más de 80 antenas en distintas ciudades del territorio nacional, que permitieron extender el alcance de la TV Digital a buena parte del país. De este modo, la TV Digital Abierta y Gratuita permitió a la población recibir un buen número de señales audiovisuales sin tener que estar abonado a un servicio de TV de pago, por vínculo físico o satelital.

En este orden de ideas, Gómez Germano (2007) señala “Aunque olvidadas cuando se habla de políticas de TIC de cara a la construcción de la Sociedad de la Información, las redes de radio y TV siguen siendo la red de tecnologías de la información y comunicación (TIC) de mayor desarrollo en la región. Tanto en cantidad de emisores como de receptores. Mientras en el mundo existen 100 computadoras personales por cada 1.000 habitantes, hay 275 receptores de televisión. Otra vieja TIC, la radio, asciende a 419 por cada mil personas, diferencias que se amplían en el caso de las regiones y países más empobrecidos. Con esta realidad, es impensable no incluir a la radiodifusión en las estrategias nacionales de Sociedad de la Información…Mucho más cuando se trata de digitalizarla y la convergencia tecnológica borra los límites entre las plataformas: las agenda digitales de nuestros países deben incorporar a la radiodifusión como un componente fundamental de sus estrategias”.

En efecto, debe tenerse presente que la TV Digital, por sus propias características esenciales, involucra tanto al marco legal de la radiodifusión como al de las telecomunicaciones. Incluso, dada lo novedoso de esta modalidad comunicacional, hay un debate en torno a la naturaleza jurídica de la TV Digital, a los efectos de caracterizarla como un servicio de radiodifusión o de telecomunicaciones. Tal vez, se trate de un servicio que escapa a los conceptos tradicionales de radiodifusión y telecomunicaciones.

Durante el gobierno del presidente Mauricio Macri la TV Digital Abierta y Gratuita fue virtualmente dejada de lado, con lo cual se perdieron casi todos los avances logrados.   

Paralelamente al señalado proceso público de la TV Digital, esta moderna modalidad televisiva mostraba un desarrollo sensiblemente menor en el ámbito privado. Modestamente, los tradicionales canales de TV analógicos recibían la autorización de explotar una señal digital, en donde se limitaban a reproducir la programación analógica; lo que se denomina señal espejo. 

A su vez, por diversas razones, fracasaron los intentos de llamar a concursos para adjudicar licencias al sector privado para explotar nuevas emisoras digitales. Muchos de ellos fueron declarados desiertos, otros se judicializaron y en muy pocos casos se otorgaron las licencias respectivas.

Todo ello exige replantear el papel de la TV Digital abierta y gratuita y profundizar su rol social y su contribución para el cierre de la brecha digital. En ese marco, el sector público debería alentar y financiar este tipo de modalidad televisiva. 

Decididamente, el fortalecimiento de la TV Digital Abierta y Gratuita operado por el Sector Público Nacional permitirá retomar y profundizar las políticas públicas inclusivas orientadas a reducir la brecha digital. 

Desde luego, es de fundamental importancia que los sectores más rezagados económicamente reciban señales televisivas gratuitas, evitando la segmentación social que se gestó en torno a la televisión por abono. 

La CIHD al respecto ha señalado que los Estados deberían considerar a la televisión digital abierta como un servicio esencial que debe ser universalizado y cuya recepción debe ser garantizada a toda la población, en particular a las familias de menores recursos económicos y de zonas alejadas de los centros urbanos. La regulación y los planes de implementación deberían incluir, entre otras, medidas tales como mantener la gratuidad de los servicios de TV Digital abierta para toda la población y garantizar la cobertura de la TV pública a todo el país, complementando las transmisiones terrestres con los servicios satelitales de recepción libre. 

Conclusión

A modo de conclusión, puede advertirse que, a lo largo de los años, los popularmente denominados canales de cable han sido calificados como servicios especiales, servicios complementarios de radiodifusión, antena comunitaria, circuito cerrado de TV, servicios de comunicación audiovisual, servicios de radiodifusión por suscripción por vínculo físico o radioeléctrico, servicios de tecnologías de la información y la comunicación y, finalmente, servicios públicos, esenciales, estratégicos y en competencia.

Más allá de la importancia y las consecuencias legales que derivan de todas estas declaraciones jurídicas, es posible pensar en lograr los objetivos de inclusión comunicacional, reducción de la brecha digital y el ideal igualitario en materia de acceso a la información por otros caminos.

En ese orden de ideas, fortalecer y dotar de recursos a la TV Digital Abierta y Gratuita operado por el Sector Público Nacional permitirá alcanzar estos objetivos inclusivos en materia de acceso a los contenidos audiovisuales, concretando los componentes básicos del servicio público, que son la continuidad, la regularidad, la generalidad y la igualdad, pero sin necesidad de una declaración jurídica en tal sentido, que, junto con estos beneficios, podría acarrear también consecuencias disvaliosas. 

Bibliografía

Cervio, G. (1996). Derecho de las Telecomunicaciones, Buenos Aires. Editorial Abaco.

Crespo, C. (1997). Radiodifusión vs. Radioconfusión. Buenos Aires. Revista del Diplomático.

Diez, M. (1950). Servicio Público de Radiodifusión. Buenos Aires. Editorial Valerio Abeledo.

Gómez Germano,  G. (2007). La radio y la televisión en la era digital. Oportunidades, desafíos y propuestas para garantizar la diversidad y el pluralismo en los medios.  Buenos Aires. Centro de Competencias en Comunicación. Fundación Friedrich Ebert.  

Loreti, D. (1995).  El derecho a la información. Relación entre medios, público y periodistas. Buenos Aires. Paidos.

Schifer, C y Porto, R. (2007). Radiodifusión. Marco Regulatorio. Buenos Aires. Editorial El Derecho.  

Schifer, C y Porto, R. (2002). Telecomunicaciones. Marco Regulatorio. Buenos Aires. Editorial El Derecho.  

Tau Anzoátegui, C. (1999). Derecho de la Radiodifusión, Interpretación Jurídica y Política. Buenos Aires. Editorial Ábaco.

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Zaffore,  J. (2000). Información Social: Derecho y Regulación. Buenos Aires. Editorial Depalma.

Documentos

CIDH. (2013). Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Libertad de Expresión e Internet. 

Universidad Austral. (2019). Santiago, A; Veramendi, E; Castro Videla, S y DAcunti, P. La Comisión Bicameral Permanente de Control Legislativo. Balance y reflexiones a doce años de su conformación.

   Ricardo Porto

Nota publicada en elDail.com

Introducción

La sociedad argentina -en verdad, el sector de ella que cuenta con recursos- atraviesa la cuarentena viendo Netflix, haciendo home office, comprando online, reuniéndose en Zoom o Meet y ayudando a sus hijos a realizar las tareas con sus computadoras, entre otras cosas. Los sectores más humildes también necesitan conectividad; ya sea para tramitar el Ingreso Familiar de Emergencia, la Asignación Universal por Hijo u otras ayudas sociales, gestionar préstamos para monotributistas, mantener pequeños comercios o concretar trabajos eventuales. Teniendo presente estas circunstancias el gobierno decidió congelar de los precios de los servicios de telefonía, internet y TV por abono, garantizar un paquete audiovisual básico e impedir el corte de esos servicios. Fueron las medidas más importantes que se adoptaron en el área de las comunicaciones.

La agenda parlamentaria también tuvo a la conectividad en el centro de la escena. Proyectos de ley sobre teletrabajo, telemedicina y educación on line, entre otros, fueron presentados por legisladores de los diferentes bloques políticos. En todos esos proyectos, en términos generales, se partía de la base, implícitamente, que la conectividad estaba asegurada. Desde luego, ello no ocurre en la realidad; por lo cual, puede afirmarse que sin conectividad no puede existir teletrabajo, telemedicina, ni educación on line. En verdad, sin conectividad no puede funcionar ni el propio Congreso de la Nación para sancionar esas leyes.   

En este orden de ideas, y con el propósito de garantizar el acceso a Internet y la inclusión digital, van apareciendo un conjunto de proyectos de ley con diversas propuestas regulatorias orientadas específicamente a extender y garantizar la conectividad. Están quienes proponen categorizar a Internet un servicios público. Otros consideran que se lo debe clasificar servicio esencial, no sólo coyunturalmente en este momento, por la pandemia, sino en forma definitiva. Asimismo, están quienes creen que debería privilegiarse a Internet dentro del instituto del Servicio Universal. Finalmente, otros proponen declarar el acceso a Internet un derecho humano. Incluso, algunos proyectos de ley combinan o suman estas diferentes opciones. En todos los casos, más allá de las diferentes estrategias legislativas, todos pretenden asegurar la inclusión digital.

Puede observarse que la particular circunstancia de la pandemia ha acelerado la agenda parlamentaria. En el Senado los proyectos existentes fueron presentados luego de establecerse el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio; por su parte, en la Cámara de Diputados, ante de disponerse esa medida existían 3 proyectos de ley sobre esa temática; mientras que 4 meses después llegaban a 22 los proyectos presentados.

En la vereda ideológica opuesta se encuentra quienes se oponen a este tipo de nuevas categorizaciones jurídicas sobre Internet y afirman que la inversión privada y la  competencia entre las empresas del sector permitirá masificar la conectividad en el país. Desde esta mirada se apuesta al mercado, asignándole al Estado un rol de promotor de un escenario institucional que garantice la seguridad jurídica. Se afirma que ello es posible con las herramientas normativas actualmente vigentes. 

El acceso a Internet como derecho humano 

Existen fuertes discrepancias en la legislación, jurisprudencia y doctrina, en el ámbito nacional e internacional, en torno a la calificación del acceso a Internet como un derecho humano.

Una primera aproximación a esta temática puede hacerse considerando la relación entre Internet y los derechos a la libertad de expresión y el acceso a la información. En este contexto, el legado clásico de los Tratados de Derechos Humanos es que el derecho a buscar, difundir y recibir información por cualquier procedimiento describe un proceso comunicacional complejo, que supera al concepto clásico de libertad de expresión. Supone, básicamente, que existe un derecho a informar y un derecho a ser informado. En base a ello se estructuran marcos legales orientados a garantizar el derecho del emisor de información y del receptor de la misma.

En esta inteligencia, el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos expresa que  “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección”.

En esta concepción, el derecho humano es, precisamente, el de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas. Por lo demás, tal como lo aclara la convención, ello puede realizarse por cualquier otro procedimiento de su elección, con lo cual está implícitamente incluido Internet y toda otra tecnología. Desde esta perspectiva, parecería ser suficiente la consagración de los derechos a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas como derechos humanos, sin necesidad de agregar otro tipo de medio o dispositivo específico, más allá de los previstos en el citado artículo 13. 

Sin perjuicio de ello, los Relatores para la Libertad de Expresión de la ONU, OEA, Europa y África, el 10 de julio de 2019, publicaron la declaración conjunta denominada: “Desafíos para la Libertad de Expresión en la Próxima Década” en donde expresamente señalan que el acceso a Internet es un derecho humano.  El documento abarca diversas y variadas cuestiones, tales como la violencia contra los periodistas, las restricciones penales a la libertad de expresión, la sustentabilidad de los medios, aspectos publicitarios y la desinformación.

En lo que importa a este trabajo, la declaración, entre otras cosas, propone la creación y mantenimiento de un servicio de Internet libre, abierto e inclusivo. En este punto, el primer  mandato a los Estados y a otros actores privados es reconocer el derecho al acceso y el uso de Internet como un derecho humano.

Más allá de estas consideraciones en torno a la vinculación entre Internet y los derechos a buscar, difundir y recibir información, es importante destacar que el fenómeno de Internet excede ampliamente el ámbito del derecho a la comunicación. En ese orden de ideas, se ha puesto el acento en afirmar que el acceso a Internet permite ejercer un sinnúmero de derechos humanos. En efecto, la conectividad que permite Internet posibilita un ejercicio más acabado del derecho a la salud, a la educación, al trabajo, a la cultura y tantos otros.

En ese misma línea, la CIDH (2013) ha expresado que Internet sirve de plataforma para la realización de otros derechos humanos, como el derecho a participar en la vida cultural y a gozar de los beneficios del progreso científico y tecnológico.  En este marco, se puede apreciar que el acceso a esa tecnología es vista como prerrequisito del ejercicio de otros derechos. 

El derecho comparado nos muestra que en algunos estados el acceso a Internet ha sido reconocido como un derecho humano. Por ejemplo, el Parlamento de Estonia aprobó una ley en 2000 declarando el acceso a Internet un derecho humano básico; algo similar hizo el Consejo Constitucional de Francia en 2009. Por su parte, una decisión en esa dirección fue adoptada por el tribunal constitucional de Costa Rica en 2010.

En nuestro país, una de las primeras normas sobre esta materia es es el Decreto 554/97, que declara de interés nacional el acceso a Internet. Allí se afirma que Internet representa un claro paradigma de las mejores promesas de la sociedad global; esto es la existencia de un soporte ubicuo, flexible, abierto y transparente para el intercambio y difusión de ideas, información, datos y cultura.

En una misma orientación, el Decreto 1279/97 declara comprendido en la garantía constitucional que ampara la libertad de expresión al servicio de Internet, correspondiéndole en tal sentido las mismas consideraciones que a los demás medios de comunicación social. Las normas citadas en los considerandos del Decreto 1279/97, vinculadas a la necesidad de su dictado, fueron los artículos 14, 32 y 42 de la Constitución Nacional y lo dispuesto por la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Asimismo, se cita expresamente el famoso fallo dictado por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América, en “Reno Attorney General of United States v. American Civil Liberties”, del 26 de junio de 1997, en donde se señaló que “…no se debería sancionar ninguna ley que abrevie la libertad de expresión…la red Internet puede ser vista como una conversación mundial sin barreras. Es por ello que el gobierno no puede a través de ningún medio interrumpir esa conversación…como es la forma más participativa de discursos en masa que se hayan desarrollado, la red Internet se merece la mayor protección ante cualquier intromisión gubernamental”. 

Como puede apreciarse, las primeras normas sobre Internet lo vinculan con los medios de comunicación social y con las telecomunicaciones. Paralelamente a ello, los organismos regulatorios, como la Secretaría de Comunicaciones, dictaron diversas normas que definen a Internet como un servicio de telecomunicaciones de valor agregado.

Una de las primeras leyes sobre Internet en materia de libertad de expresión es la 25.690, que obliga a las empresas Internet Service Provider, ISP ofrecer software de protección que impida el acceso a sitios específicos; con lo cual se apuesta a la autoregulación, desechándose implícitamente cualquier mecanismo de censura.

En este contexto, debe mencionarse como un hecho de especial importancia la sanción de la Ley 26.032, que dispone que la búsqueda, recepción y difusión de información e ideas de toda índole, a través del servicio de Internet, se considera comprendido dentro de la garantía constitucional que ampara la libertad de expresión. Esta norma representa la máxima garantía para la preservación de ese derecho en la red.

Por último, cabe destacar que la Ley 27.078 se propone garantizar el derecho humano a las comunicaciones y a las telecomunicaciones. Esta norma, más allá de su cuestionable redacción, dado que es sobreabundante el concepto telecomunicaciones, ya que es una especie del término genérico comunicaciones,  pareciera querer consagrar un derecho humano amplio y abarcativo de la totalidad del universo comunicacional, más que circunscribirlo a una tecnología determinada. 

No obstante ello, pareciera que esta controvertida definición no es suficiente. Sectores política e ideológicamente antagónicos, más allá de sus divergencias, coinciden en la necesidad de consagrar expresamente que el acceso a Internet es un derecho humano. 

Por caso, en el Principio 6, de los “Principios que regirán la Ley de Comunicaciones Convergentes” redactados por la Comisión para la Elaboración del Proyecto de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes 26.522 y 27.078, creada bajo la administración del ex Presidente Mauricio Macri, se establece: “El acceso universal, ubicuo, equitativo, verdaderamente asequible y de calidad adecuada a Internet es un derecho fundamental y un derecho humano previsto por la Constitución Nacional y los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos. Configura una precondición de la democracia y el Estado debe promover políticas públicas que garanticen su plena eficacia y la neutralidad en la red”.

Desde una visión ideológica opuesta, coinciden los Nuevos 21 Puntos elaborados por la Coalición por una Comunicación Democrática, en su punto 15, al señalar: “El acceso a Internet es un derecho humano. Se debe garantizar el acceso universal a los servicios de Internet, en tanto es una capacidad habilitante para la realización efectiva del derecho a buscar, recibir y difundir información en su doble condición, individual y colectiva”.

Desde luego, existen muchísimas leyes que se refieren a Internet que exceden el ámbito específico del derecho de la comunicación. Por caso la Ley 25.506 de Firma Digital, las leyes 25.746 y 26.581 del Registro Nacional Menores Extraviados, que disponen una Página web de información, la Ley 25.922 de  promoción de la industria del software, la Ley 26.388 sobre delitos informáticos, la Ley 26.529 que regula la historia clínica informatizada, las leyes 26.653, 26.378 y 27.269 sobre accesibilidad a la información a páginas web para personas con discapacidad, la Ley 26.685 sobre Comunicación electrónica judicial, la Ley 26.904 de Grooming y al reciente ley sobre teletrabajo, entre tantas otras.

Todas estas normas permiten apreciar que el fenómeno de Internet va más allá de su importancia específica en orden a la libertad de expresión, sino que el acceso a la red permite el ejercicio de toda esa amplia y diversa cantidad de derechos  

En este contexto, diversos proyectos de ley presentados por diferentes fuerzas políticas coinciden en consagrar el acceso a Internet un derecho humano. Por ejemplo, el senador Juan Carlos Marino propone declarar el acceso a Internet como un derecho humano de carácter universal. Asimismo, reformula el criterio de servicio público en competencia dispuesto en la Ley 27.078, reconociendo el carácter de servicio público esencial y estratégico de Tecnologías de la Información y Comunicación en competencia al uso y acceso a las redes de telecomunicaciones para garantizar el derecho humano de acceso a Internet.

Por su parte, la senadora Gladys González declara derecho humano el acceso a la conectividad, estableciendo como servicio público esencial a la telefonía móvil e Internet.  

En la cámara de diputados también se han presentado proyectos en esa misma dirección. El diputado Pedro Pretto propone que el acceso al servicio de Internet sea un derecho humano; Carlos Ponce consagra el derecho a la inclusión digital como un derecho humano de toda persona de acceder a Internet; Flavia Morales propone el derecho al acceso gratuito, progresivo y equitativo a la conectividad de Internet. Legisladores como Maria Liliana Schwindt, Pablo Carro o Alejandro Bermejo, entre otros, no sólo declaran el acceso a Internet derecho humano, sino que algunos de ellos agregan, además, que debe considerarse servicio público, esencial o universal. 

Internet y Servicio Público

Como fue señalado, en los últimos tiempos se ha ido conformando una agenda legislativa que presenta numerosos proyectos de ley, presentados por legisladores de diversas fuerzas políticas, que proponen declarar a Internet servicio público. Esta postura fue acompañada por un sector de la doctrina.

En nuestro ordenamiento jurídico, si bien algunas normas colocan a Internet en el universo de los medios de comunicación social, las mayores regulaciones están en el campo de las telecomunicaciones. Particularmente, como se indicó, se ha considerado al acceso a Internet como un servicio de telecomunicaciones, de valor agregado. Esto ha sido así desde las primeras regulaciones dictadas al respecto a comienzos de los años 90. No obstante,  esa calificación continua vigente, dado que luego de la sanción de la Ley Argentina Digital 27.078, el acceso a Internet es considerado un servicio TIC; específicamente un servicio de valor agregado que requiere una licencia y puede ser brindado por vínculo radioeléctrico, redes alámbricas o cualquier otro procedimiento. 

Por esta razón, para comprender más acabadamente las implicancias jurídicas de declarar a Internet un servicio público, resulta necesario analizar la controversia que existe en torno a la calificación de los servicios de telecomunicaciones como servicios públicos.   

En efecto, en nuestro país existe un interesante debate en relación a la categorización jurídica de los servicios de telecomunicaciones.   Parte de estos servicios han sido calificados como servicios públicos por la Ley de Telecomunicaciones 19.798, sancionada en 1972. No obstante, se discute si tal categorización debe hacerse extensiva a otros servicios que no existían al momento de sancionarse la ley 19.798, como por ejemplo la telefonía móvil o Internet; o si por el contrario, dicha calificación le corresponde solo a la telefonía básica. Estas dos opciones representan las dos posturas jurídicas más importantes en pugna: los expansionistas y los limitacionistas. Es decir, aquellos que quieren que el instituto del servicio público no se limite a la telefonía básica, sino que se vaya extendiendo a los nuevos servicios de telecomunicaciones, y los que, por el contrario, pretenden limitar la calificación de servicio público sólo a la telefonía básica, y aún eliminarla, en caso que exista una verdadera competencia en ese mercado.

El análisis de esta compleja controversia exige detenerse brevemente en la normativa en cuestión. En ese orden, cabe destacar que la Ley 19.798, con una técnica legislativa singular, considera a ciertos servicios de telecomunicaciones, como servicios públicos. Esta ley, en su título III, regula los “Servicios de Telecomunicaciones”. En la denominación no se agrega el término público; no obstante, en el articulado de la misma se hace referencia a este concepto. Por ejemplo, en el artículo 25, se detalla la responsabilidad de los prestadores de los servicios públicos de telecomunicaciones por errores o demoras en los despachos, refiriendo a la actividad postal.

Luego, en el artículo 37, se establece la obligación de los prestadores de publicar gratuitamente la guía; con lo cual se asocia implícitamente el servicio público al servicio telefónico. En el mismo texto legal, en varios de sus artículos (39 a 42), en los que se regulan expresamente diversos aspectos de la actividad de telefonía, se los denomina, servicios públicos de telecomunicaciones.

Uno de los aspectos más polémicos de este debate tiene lugar con el modelo de interpretación de la Ley de Telecomunicaciones 19.798. En efecto, como se vió, dicha ley fue sancionada en 1972, cuando no existía la telefonía móvil, las videoconferencias, Internet y tantos otros servicios de telecomunicaciones. Al respecto, un interrogante sustantivo es si la calificación de servicio público que esa ley confiere al servicio de telefonía básica puede hacérsela extensiva también a esos otros servicios de telecomunicaciones que, por entonces, no existían.

La CSJN, en el caso NSS. S.A c/CABA ha sustentado esta visión amplia del concepto de servicio público, no limitado exclusivamente a la telefonía básica. “Que en este orden de ideas, mal podría considerarse que el legislador ha circunscrito la dispensa únicamente al servicio público de telecomunicaciones conocido al momento de promulgación de la norma, en el mes de agosto de 1972, impidiendo que ella abarcase también a los demás servicios que, producto de la innovación tecnológica en la materia, pudieran inventarse. Por el contrario, la intención del legislador fue la opuesta, y ello surge con claridad a poco que se repare que el segundo párrafo que acompañó el proyecto de ley manifiesta que “El propósito fundamental de este proyecto es adaptar la legislación de nuestro país proponiendo el más fluido manejo de los sistemas de comunicaciones y a su racional utilización, ya sea en los antiguos como en los modernos medios que dispone la técnica, o en otros a crearse. Que, en consecuencia, debe advertirse que el resultado al que se llegaría de seguirse la tesitura propuesta por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires implicaría vaciar de contenido útil a la franquicia por la circunstancia de que la evolución técnica habida desde la sanción de la Ley 19.798 hasta estos días permite que, además del servicio público de telefonía, las instalaciones mencionadas sirvan para ofrecer y desenvolver servicios adicionales a los conocidos en ese momento, y con olvido de que -como se señaló en el considerando 14- en el exámen de esta cuestión no debe prescindirse del interés de los usuarios y consumidores de contar con servicios de calidad y eficiencia”.

En el mismo orden de ideas, Fargosi y Castellano Terz (2005) avalan una suerte de calificación tácita de servicio público a futuro. “La conclusión de que el calificativo de servicio público pertenece per se al servicio telefónico ha sido por lo demás, una constante doctrinaria; pero debemos tener en cuenta que todos esos autores se referían a la telefonía porque o no existían otros servicios o eran intrascendentes. Pero desde 1995 hemos podido constatar, cada uno de nosotros, que aquella vieja telefonía fija nos es menos importante que la transmisión de datos, que los servicios de valor agregado, que los servicios móviles y, por supuesto, que Internet….En este orden de ideas, estos autores concluyen afirmando que “…los actuales niveles de penetración de los servicios móviles de telefonía y de los servicios de transmisión de datos, hacen injustificable que se califique de servicio público solamente a los servicios fijos de telefonía”. (pags 7 y 9)

En esta corriente de ideas se sitúan los expansionistas, que pretenden llevar la categorización de servicio público, originalmente reservado a la telefonía fija, a otros nuevos servicios, como la telefonía móvil o Internet.

En cuanto a la telefonía móvil específicamente, cabe recordar que numerosos legisladores de diferentes fuerzas políticas han presentado a lo largo de los años distintos proyectos de ley por los cuales se pretendía categorizar a la telefonía móvil como un servicio público. El fundamento central de esos proyectos cuestionaba una situación fáctica que se considerada inadmisible. La telefonía fija, un servicio con un uso muy limitado y una tendencia a la desaparición, era considerado servicio público, mientras que la telefonía móvil, con una tasa de penetración de casi el 100% de la población no lo era. 

Más allá de la evidente lógica del argumento, lo cierto es que ninguno de esos proyectos prosperó y sólo la telefonía fija o básica continuó siendo considerada servicio público. La última norma en la materia, la ley 27.078, denominada Argentina Digital, lo afirma sin ninguna duda en el artículo 54, en donde se declara expresamente que “…el Servicio Básico Telefónico mantiene su condición de servicio público”. 

Sin perjuicio de esta definición limitativa en torno a la telefonía, la mencionada Ley 27.078 hace mención a los conceptos de interés público y servicio público.

En primer lugar, declara de interés público el desarrollo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, las telecomunicaciones, y sus recursos asociados, estableciendo y garantizando la completa neutralidad de las redes. A continuación afirma que su objeto es posibilitar el acceso de la totalidad de los habitantes de la República Argentina a los servicios de la información y las comunicaciones en condiciones sociales y geográficas equitativas, con los más altos parámetros de calidad.

Por otra parte, la mencionada norma consagró una peculiar definición de servicio público a ciertos servicios vinculados a las denominadas Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC. No obstante ello, dicha calificación no tuvo, prácticamente, aplicación concreta y su vigencia fue solo de un año.

En efecto, la citada Ley Argentina Digital declaró el carácter de servicio público esencial y estratégico de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en competencia al acceso y uso de las redes de telecomunicaciones, para y entre licenciatarios de servicios TIC.

De este modo, se consagra una particular definición de servicio público, que ofrece diversas observaciones. En primer lugar, parecería que la norma contempla dos escenarios: uno minorista y otro mayorista. El primero supone un esquema de competencia entre los prestadores, en materia de precios y servicios ofrecidos libremente  a los usuarios. El segmento mayorista, en cambio, está sujeto a una mayor regulación, dado que, por diversas razones, se pueden generar fuertes barreras de entrada a otros prestadores. Por ello, de acuerdo al espíritu de la ley, resulta esencial la declaración de servicio público a esta parte del mercado, para asegurar el acceso de todos los habitantes a los servicios TIC. De este modo, el instituto del servicio público establece una relación indirecta con los usuarios, dado que su aplicación es, básicamente, a los prestadores de servicios.  

Lescano (2015) afirma que un aspecto a tener en cuenta en la declaración de servicio público es que las redes de telecomunicaciones, en tanto objeto del derecho y no sujeto, no pueden encontrarse obligadas a cumplir con las exigencias que la declaración conlleva. “Los obligados son los sujetos de derecho, es decir los licenciatarios de servicios de telecomunicaciones y/o de servicios de tecnologías de las información y las comunicaciones que sean titulares de redes de telecomunicaciones. De la misma manera, los beneficiarios de la declaración son los licenciatarios de los mismos servicios que requieran el uso y acceso a las redes de telecomunicaciones e indirectamente los usuarios de estos licenciatarios, que aprovecharán los servicios brindados mediante la utilización de las redes de los sujetos alcanzados”. (pag. 4)

Por otro lado, la amplia definición de redes de telecomunicaciones que adopta la Ley 27.078, que incluye, por ejemplo, a las redes utilizadas para la radiodifusión sonora y televisiva y a las redes de televisión por cable, podría ampliar la categorización de servicio público, incluyendo a este tipo de servicios.

Otro aspecto polémico de esta peculiar definición de servicio público, es que el mismo se declara en competencia. Esto contradice la corriente doctrinaria tradicional, que supone que la mejor forma de asegurar los derechos de los usuarios es a través del funcionamiento de un mercado abierto a la competencia. Por el contrario, ante la inexistencia de competencia, encuentra fundamentación el instituto del servicio público. En esta inteligencia existiría una contradicción en el concepto de servicio público en competencia. 

Sin perjuicio de esta controversia doctrinaria y jurisprudencial en relación a la convivencia de los conceptos de servicio público y competencia, lo cierto es que a través del DNU 267/15 se derogó el artículo 15 de la Ley 27.078 que consagraba, precisamente, la figura de servicio público en competencia.

También resulta ilustrativo para comprender el debate en torno a declarar servicio público a Internet, detenerse brevemente en las discrepancias que surgieron en torno a la calificación de servicio público de los servicios convergentes. 

En efecto, la convergencia vino a profundizar y complicar aún más este debate, al plantear el interrogante acerca de la razonabilidad de extender la categorización de servicio público a Internet y a los diversos y novedosos servicios convergentes.

Llegados a este punto es necesario referirse brevemente al concepto de convergencia. Por caso, la Unión Internacional de Telecomunicaciones UIT, la ha definido como la evolución coordinada de redes que antes eran independientes, hacia una uniformidad que permite el soporte común de servicios y aplicaciones. Para otra entidad internacional, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, la convergencia es el proceso mediante el cual las redes y servicios de comunicaciones, que anteriormente fueron consideradas por separado, comienzan a transformarse, y diferentes plataformas de red soportan servicios similares de voz, audiovisual y transmisión de datos; diferentes terminales de usuarios reciben servicios similares y crean nuevos servicios.

Por su parte, García Murillo (2009) nos recuerda que en Europa la discusión sobre la convergencia se inició hace más de diez años con la publicación del Libro Verde sobre la Convergencia de los Sectores de Telecomunicaciones, Medios de Comunicación y Tecnologías de la Información y sobre sus Consecuencias para la Reglamentación. El objeto del mismo fue identificar las áreas de las comunicaciones que se verían afectadas por la convergencia. Al mismo tiempo, se intentaba precisar los obstáculos que pudieran limitar la provisión de servicios convergentes, y, fundamentalmente, iniciar el diálogo para la creación de iniciativas que ayudaran a la región a implementar esas tecnologías. En el Libro Verde, como comúnmente se lo llamó, se intentó definir conceptualmente el término convergencia y surgieron dos: en la capacidad de diferentes plataformas de red de transportar tipos de servicios esencialmente similares y, en función de la aproximación de dispositivos de consumo, tales como el teléfono, la televisión y la computadora personal.    

En verdad, como señala Wohlers (2008) dicho término no tiene una definición única. Los especialistas trabajan con cuatro nociones diferentes del concepto convergencia: a) genérico: la fusión entre los sectores de telecomunicaciones, informática y audiovisual; b) entre servicios: los mismos servicios, aplicaciones y contenidos provistos sobre diferentes redes (triple o cuádruple play); c) entre redes: una misma red soportando diferentes servicios y, d) entre terminales: los terminales soportando paralelamente diversos servicios.

Teniendo presente estas dificultades que generan las nuevas tecnologías para la categorización de los servicios convergentes, resulta útil tener presente los últimos debates en la materia. Por caso, la citada Comisión para la Elaboración del Proyecto de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes 26.522 y 27.078, conformada en el gobierno del ex Presidente Mauricio Macri, redactó los Principios que regirán la ley de las comunicaciones convergentes  y se pronunció sobre el particular. Específicamente en el primero de ellos, se señala que las comunicaciones convergentes son aquellas que permiten recibir, producir, transportar y distribuir información, opinión, contenidos -garantizando la libertad de expresión y el acceso a la información- con independencia de las plataformas tecnológicas que se utilicen. Más adelante, en el principio 8, expresamente se establece que “Las Comunicaciones Convergentes serán consideradas de interés público”.

Por su parte, los denominados Nuevos 21 puntos por el Derecho a la Comunicación, aprobados el 3 de marzo de 2016, por la Coalición por una Comunicación Democrática, adoptan una postura diferente. En el principio 5 se afirma. “Los servicios de comunicación audiovisual y de los operadores convergentes deben ser considerados servicios de interés público; en tanto que los servicios esenciales de Tecnologías de la Información y la Comunicación TIC, en todas las modalidades de prestación de conectividad, deben ser considerados como servicio público. En este sentido, se deben evitar situaciones anticompetitivas de los prestadores con poder predatorio de mercado y asegurar el establecimiento de tarifas razonables y transparentes. El acceso a facilidades esenciales para la comunicación, incluido el soporte gráfico, debe ser considerado de interés público”. 

También se manifestaron posturas más extremas. Por ejemplo, la Asociación de Entidades Periodísticas Argentinas, expresó ante la citada comisión redactora que “…la comunicación social no sea calificada legalmente como un bien social y a los servicios de comunicación como servicios públicos o como servicios de interés público. Expresiones utilizadas para justificar las violaciones más escandalosas a la libertad de expresión y a las empresas de comunicación social, tirando por la borda el contenido del artículo 13º de la Convención Americana de Derechos Humanos, tal como acontece en los regímenes dictatoriales que todavía se nutren de conceptos arcaicos utilizados 3 en los siglos XIX y XX”. (pag.2). 

En una visión decididamente opuesta, la Comisión de Usuarios de ENACOM planteó, por el contrario, que todos los servicios de comunicaciones involucrados en la ley sean declarados servicios públicos.

Todas estas controversias deben ser tenidas en cuenta al momento de decidir la declaración de Internet como servicio público.  

Como fue señalado, en el plano parlamentario existen diversos proyectos de ley presentados por legisladores de diferentes fuerzas políticas que proponen categorizar a Internet como un servicio público. Por ejemplo, la senadora Gladys González propone declarar derecho humano el acceso a la conectividad, declarando servicio público esencial a la telefonía móvil e Internet. Por su parte, el senador Antonio Rodas retoma la criterio establecido en la Ley 27.078, reconociendo el carácter de servicio público esencial y estratégico de Tecnologías de la Información y Comunicación -TIC- en competencia al uso y acceso a las redes de telecomunicaciones, para y entre licenciatarios de servicios de TIC. Similar temperamento adopta el proyecto de ley de la senadora Silvia Sapag, que,  además, específicamente categoriza a la telefonía móvil servicio público. Por su parte, el senador Juan Carlos Marino propone declarar el acceso a Internet como un derecho humano de carácter universal; asimismo, reformula el criterio de la Ley 27.078 reconociendo el carácter de servicio público esencial y estratégico de Tecnologías de la Información y Comunicación en competencia al uso y acceso a las redes de telecomunicaciones para garantizar el derecho humano de acceso a Internet.

En la cámara de diputados también se han presentado proyectos de ley que proponen declarar al acceso a Internet un servicio público. Por ejemplo, Alejandro Bermejo declara a la telefonía móvil y al acceso a Internet servicios públicos, esenciales y estratégicos. Enrique Estévez sostiene que deben ser considerados servicios públicos la telefonía móvil y la conectividad a Internet, Mariana Liliana Schwindt propone declarar a la telefonía móvil e Internet, servicios públicos esenciales y estratégicos. Otros diputados, como Itaí Hagman, Darío Martńez o Pedro Miranda, entre otros, proponen una vuelta al temperamento adoptado por la Ley 27.078, reconociendo el carácter de servicio público esencial y estratégico de Tecnologías de la Información y Comunicación -TIC- en competencia al uso y acceso a las redes de telecomunicaciones, para y entre licenciatarios de servicios de TIC. 

Internet y Servicio Universal

Una parte de la doctrina y de la agenda parlamentaria que procura la extensión y masificación la conectividad a través del uso de Internet propone una alternativa que estiman eficiente y que, además, conlleva una menor transformación jurídica. El mecanismo elegido es el Servicio Universal; instrumento regulatorio clásico que procura asegurar el acceso de los habitantes de la Nación a los servicios esenciales de telecomunicaciones, sin importar sus circunstancias económicas, localización geográfica o limitaciones físicas.

En nuestro país, en los años 90, en tiempos de privatización y desregulación, este instituto fue originalmente concebido como el instrumento social dentro de un esquema que apostaba a la competencia como el mejor diseño institucional para satisfacer el derecho de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones. En ese contexto, el Decreto 764/00 siguió esa lógica y confió que a través del Servicio Universal se atendieran las necesidades de aquellas personas que, por su condición económica o por su situación geográfica, quedarían afuera del mercado. 

Dicho decreto estableció que las exigencias del Servicio Universal debían limitarse, inicialmente, al servicio básico telefónico. “Que, en nuestro país, el estado de desarrollo de las redes y servicios no hace aconsejable extender inicialmente el Servicio Universal a otros servicios que no sean el servicio básico telefónico, sin perjuicio de que se instrumenten mecanismos de revisión de los servicios que se encuentran comprendidos, cuando el desarrollo de la competencia y la evolución tecnológica tornen imperativo garantizar el acceso de la población a un conjunto mayor de servicios de telecomunicaciones”.

Luego, más específicamente el decreto advertía:  “Que, respecto del alcance del concepto, cabe señalar que la experiencia internacional demuestra que la prestación del Servicio Universal ha comenzado a comprender servicios de mayor complejidad, abarcando en algunos casos servicios de acceso a Internet”.

Posteriormente, mediante el Decreto 558/08, se profundiza ese criterio evolutivo, considerando que la mejor política pública no era circunscribir la prestación del Servicio Universal a un determinado servicio, sino permitir que las necesidades comunicacionales puedan satisfacerse por un heterogéneo conjunto de servicios. Sin embargo, independientemente del avance que supuso esta nueva concepción, lo cierto es que la variedad de servicios posibles se limitaban al ámbito de las telecomunicaciones, no incluyendo, por ejemplo, a los servicios de comunicación audiovisual.

El Servicio Universal va a ser nuevamente modificado en 2010, cuando se sancionó el Plan Nacional de Telecomunicaciones Argentina Conectada, a través del Decreto 1552/10. Más allá de continuar con la expansión del alcance de ese servicio, un rasgo distintivo que trajo esta norma fue el profundo cambio en la filosofía del Servicio Universal. En efecto, en el marco del Decreto 764/00 el mismo era concebido como el instrumento de política social en un esquema de privatización y libre competencia. Ahora, el Servicio Universal era perfectamente compatible con un Estado activo y presente. 

En efecto, el Plan Nacional de Telecomunicaciones Argentina Conectada representó la herramienta institucional más significativa de la intervención del gobierno federal en esta materia. En ese ámbito, se construyeron 30.000 kilómetros de fibra óptica, (25.800 de red troncal federal y 4.200 de redes provinciales), lo que permitió conectar a 1.461 localidades del país. En el año 2003, la red de fibra óptica solo llegaba a los centros urbanos, dejando a la mitad del territorio sin acceso a las modernas comunicaciones. Provincias como Jujuy, Salta, Formosa, Chaco, Santiago del Estero, San Juan, La Rioja, Catamarca, Neuquén, Santa Cruz y Chubut tenían entre el 70 y el 80 por ciento de sus pueblos fuera del sistema. A fines de 2014, la expansión de la Red de Fibra Óptica permitió a estas provincias cubrir más del 95% de sus localidades.

Esta nueva concepción del Servicio Universal se va a profundizar con la sanción de la Ley Argentina Digital, que lo concibe como el conjunto de servicios TIC que deben prestarse a todos los usuarios, garantizando su acceso bajo condiciones de calidad y a precios justos, con independencia de su situación económica y su localización geográfica. Se trata de un concepto dinámico, que no se ata a un servicio determinado, sino que se adopta un criterio amplio, en el cual las necesidades de comunicación puedan ser satisfechas de múltiples y diversas maneras.

Se mantiene el aporte de los prestadores de los servicios de TIC para la formación del Fondo Fiduciario del Servicio Universal, estableciéndose que los representantes públicos sean quienes decidan los programas a ser financiados por el Servicio Universal. Por otro lado, se determina que tales programas  deben estar sujetos a revisiones periódicas, en función de las necesidades y requerimientos sociales, la demanda existente, la evolución tecnológica y las políticas públicas del Estado en materia de TIC.

Sin perjuicio de ello, una fuerte decisión política contenida en la Ley 27.078 consistió en modificar el esquema anterior de Servicio Universal, basado en un fideicomiso privado, en el cual los licenciatarios decidían los programas del servicio, pasando a un sistema de titularidad pública, en donde los fondos forman parte del patrimonio del Estado Nacional. 

De todos modos, como fue señalado, el cambio filosófico más significativo que plantea la Ley 27.078 en torno al Servicio Universal es que el mismo no estaba concebido como el elemento social en un esquema de mercado y libre competencia, sino que dicho servicio se implementaba en un escenario de fuerte presencia estatal. En ese orden, el Servicio Universal coincide con un Estado activo y presente; lo cual constituyó todo una novedad en materia de política de telecomunicaciones. 

Por otra parte, esta nueva intervención estatal no sólo respondía a una política pública del gobierno federal, sino que se correspondía con una nueva realidad en el ámbito del derecho público provincial. En efecto, en 2014 ya existían 10 empresas públicas provinciales de telecomunicaciones, pertenecientes a Formosa, Chaco, La Rioja, Misiones, Santiago del Estero, Catamarca, Neuquén, Río Negro, La Pampa y Tierra del Fuego.

En otro orden de ideas, cabe destacar que la convergencia impone la necesidad de modificar el enfoque tradicional, incluyendo una amplia variedad de servicios convergentes dentro de las posibles prestaciones del Servicio Universal. Ello es así, dado que la proliferación de novedosas modalidades comunicacionales, sumado a la reducción de costos de muchas tecnologías, permiten pensar en un esquema de Servicio Universal mucho más eficiente, flexible y personalizado. En la medida en que las necesidades de universalización son bastante heterogéneas, variando de región en región e incluso entre localidades, la convergencia, de hecho, presenta un amplio abanico de posibilidades para enfrentar la brecha digital (Wohlers. 2008)  

En efecto, muchos países han comenzado  redefinir sus agendas de Servicio Universal, pasando de los tradicionales servicios de voz hacia servicios basados en plataformas convergentes, con especial énfasis en el acceso a Internet. Desde esta perspectiva la noción de Servicio Universal no se amplía solamente a la incorporación de los nuevos servicios convergentes, sino que se extiende también a la inclusión de la alfabetización digital. Desde luego, de nada sirve concentrarse en las novedosas posibilidades comunicacionales que ofrece la convergencia si los destinatarios de los servicios no cuentan con la educación y los conocimientos necesarios para hacer uso de las TIC.  

En verdad, se está pensando el Servicio Universal como parte de las políticas públicas, más que como un instrumento específico de la legislación en materia de telecomunicaciones. Barrantes (2009) establece una comparación entre las diferentes -y mayores- coberturas del Servicio Universal entre los países más desarrollados y aquellos con un menor índice de desarrollo, señalando la necesidad de expandir la cobertura como condición para el crecimiento y desarrollo económico. 

En este sentido, debe recordarse que el objetivo del Servicio Universal es cerrar la brecha digital, atendiendo fundamentalmente a las necesidades de los usuarios más pobres y de aquellos que residen en las zonas más alejadas. En este orden, masificar el acceso a Internet puede convertirse en el eje de la inclusión digital. 

De este modo, extender la conectividad mediante el uso masivo de Internet en el seno del Servicio Universal permitiría concretar el objetivo dispuesto en el artículo 75, inciso 19 de la Constitución Nacional, cuando dispone proveer al crecimiento armónico de la Nación promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Habría que implementar una suerte de acciones afirmativas comunicacionales, con base en la masificación de Internet, orientadas a favorecer a los sectores más postergados, para que la igualdad deje de ser un concepto formal y se plasme una igualdad verdaderamente sustantiva.

En este caso también existen proyectos de ley en donde Internet ocupa un rol central dentro de los objetivos del Servicio Universal.

Internet y Servicio Esencial

Un hecho novedoso en el debate en torno a la categorización jurídica de Internet lo aporta el DNU 297/20, dictado en el marco de la pandemia ocasionada por el coronavirus, en donde se estableció una medida de aislamiento social, preventivo y obligatorio con el fin de proteger la salud pública. 

En esa norma se declara servicio esencial en la emergencia a las actividades de telecomunicaciones, Internet fija y móvil y los servicios digitales. Asimismo se califica de ese modo al mantenimiento de los servicios básicos, agua, electricidad, gas y comunicaciones, y también al personal que se desempeña en los servicios de comunicación audiovisuales, radiales y gráficos.

Posteriormente se dictó el DNU 311/2020, mediante el cual se estableció, entre otras cosas, que las empresas prestadoras de los servicios de telefonía fija o móvil e Internet y TV por cable, por vínculo radioeléctrico o satelital, no podrían disponer la suspensión o el corte de los respectivos servicios a un conjunto de usuarios, en caso de mora o falta de pago de esos servicios.

Asimismo, dicho decreto dispuso que si los usuarios que cuentan con sistema de servicio prepago de telefonía móvil o Internet, no abonaban la correspondiente recarga para acceder al consumo, las empresas prestadoras deberán brindar un servicio reducido que garantice la conectividad. La razón de tales medidas radicaba en que los mencionados servicios resultan centrales para el desarrollo de la vida diaria, y aún más, en el actual estado de aislamiento social, preventivo y obligatorio dispuesto por el Decreto N° 297/2020 y sus prórrogas.

Esta categorización de Internet como servicio esencial exige hacer una breve referencia a su vinculación con el instituto del servicio público. Por lo pronto, cabe recordar que, tanto el concepto de servicio público como el de servicio esencial son contingentes y dependen de la legislación específica de cada país. Sin perjuicio de ello, podría decirse que, en términos generales, la nota propia del servicio público estaría centrada en la “obligatoriedad” del suministro, mientras que el servicio esencial estaría más caracterizado por la nota de “continuidad absoluta”; en el sentido de una prestación que no puede interrumpirse.

En este orden de ideas, mientras que todo servicio esencial sería un servicio público, en la medida en que importase la obligación de prestar una determinada prestación económica, no todo servicio público sería un servicio esencial, puesto que éstos quedarían limitados a aquellos que no toleran una interrupción de prestación absoluta. 

En verdad, la categorización de un servicio como esencial ha estado vinculado fuertemente con el derecho laboral. En efecto, la doctrina emanada del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo considera servicios esenciales, en el sentido estricto del término, aquellos cuya interrupción pudiera poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. En ese orden, el mencionado Comité ha considerado servicios esenciales, en sentido estricto, al sector hospitalario los servicios de abastecimiento de agua, de electricidad, telefónicos y el control de tráfico aéreo. Como consecuencia de ello se han admitido restricciones al ejercicio del derecho de huelga en aquellos servicios considerados esenciales, exigiéndose a la vez la obligatoriedad de garantizar el mantenimiento de servicios mínimos. 

La vinculación y disímil naturaleza jurídica del servicio público y el servicio esencial puede apreciarse en la reglamentación legal al derecho de huelga contenido en la Ley 25.877. Asi, en el artículo 24 se establece que cuando por un conflicto de trabajo alguna de las partes decidiera la adopción de medidas legítimas de acción directa que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, deberá garantizar la prestación de servicios mínimos para evitar su interrupción.

A continuación se expresa que se consideran esenciales los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas y el control del tráfico aéreo. Luego, se aclara que una actividad no comprendida en el párrafo anterior podrá ser calificada excepcionalmente como servicio esencial en los siguientes supuestos: a) Cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción de la actividad, la ejecución de la medida pudiere poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. b) Cuando se tratare de un servicio público de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo..

De ello se desprende que no todo servicio público es un servicio esencial, sino solo aquellos que revisten una especial envergadura.  Esto debe tenerse presente, dado que determinados proyectos de ley califican a Internet un servicio público esencial, mientras que otros solo lo califican de servicio público.

En verdad, no es la primera vez que los servicios de telecomunicaciones han sido calificados de esenciales. Por caso, en el Decreto 2184/90, por el cual se reglamentaron los procedimientos de prevención de conflictos laborales, se consideraron esenciales, entre otros, los servicios sanitarios y hospitalarios, el transporte, la educación, los servicios de telecomunicaciones y la administración de justicia. Posteriormente, en el Decreto 843/00, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso que determinados servicios, entre ellos los servicios telefónicos son considerados esenciales, en los casos de conflictos colectivos que dieren lugar a la interrupción total o parcial de los mismos, de acuerdo con las consideraciones del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo.

En otro orden de cosas, cabe preguntarse si la categorización de Internet como servicio esencial, que tiene lugar en el marco de la emergencia y el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio, debería extenderse una vez concluido el mismo. Una de las razones que se esgrimen para contestar afirmativamente tal interrogante es que las graves consecuencias sociales, económicas y culturales se prolongarán mucho tiempo después de superada la actual coyuntura sanitaria. En ese orden, la importancia de la conectividad, la reducción de la brecha digital y la inclusión que viene de la mano de Internet, exigiría que la calificación de servicio esencial se convirtiera en una categorización definitiva.

Al respecto, cabe destacar que en los considerandos del DNU 297/20 se hace referencia a diversos tratados de derechos humanos, que traen consigo un conjunto de importantes principios jurídicos. Uno de ellos es  el de no regresividad. Si bien no existe un derecho general a la inmovilidad del marco normativo, es decir una especie de derecho a que la ley no se modifique; sin embargo en materia de derechos humanos, existe un derecho a que las modificaciones legales confieran más, y no menos derechos. El principio de progresividad y la prohibición de regresividad se complementan, y exigen a los Estados políticas públicas que garanticen más y mejores derechos, impidiendo el dictado de normas que impliquen un retroceso para el goce de los derechos conquistados. (CELS. 2016)

Algunas voces críticas

Frente a este grupo de legisladores y doctrinarios que, con una visión expansiva del concepto de servicio público o esencial, procuran categorizar de ese modo a Internet y la telefonía móvil, o bien consagrar el acceso a Internet como un derecho humano, están quienes sostienen una visión opuesta. Básicamente, esgrimen que el funcionamiento del mercado en un esquema de libre competencia permitirá satisfacer más eficientemente los derechos de usuarios y consumidores. En términos generales, consideran que el instituto del servicio público y el régimen de competencia son términos difícilmente conciliables.

Por caso, Cerf (2012) ha publicado un artículo titulado, precisamente, El  acceso a Internet no es un derecho humano. Allí, el autor comienza por reconocer que últimamente, tribunales y parlamentos de diversos países han declarado el acceso a Internet un derecho humano. Sin perjuicio de ello, Cerf advierte que la tecnología es un facilitador de los derechos y no un derecho en sí mismo. La mejor manera de caracterizar a los derechos humanos es identificar los resultados que se procuran garantizar; estos incluyen las libertades fundamentales, como lo son la libertad de expresión y el acceso a la información; que no están necesariamente ligados a una tecnología en particular.

Huici (2020), por caso, considera errado calificar a Internet como derecho humano.”Errado por cuanto Internet no es un derecho humano, sino un medio para el ejercicio de aquellos que sí lo son”. Por otra parte, cuestiona también su categorización como servicio público. ”Sin que se la califique como servicio público ni existan controles de precios, la telefonía móvil registra 1.4 conexiones por habitante; Internet entre acceso fijos y móviles, ha llegado al 83% de los argentinos. Siendo servicio público Entel en 45 años pasó del 3.3% al 8.5%”. Luego destaca a aquellos regímenes jurídicos que fomentaron la inversión, la innovación y la competencia y no la sobreregulación estatal, amparados en la noción de servicio público.      

En verdad, para examinar más específicamente estos puntos de vista es necesario partir del proceso de privatización y desregulación que tuvo lugar en nuestro país – y en el mundo- en la década del 90.

En Argentina, con la sanción de la Ley 23.696, de Reforma del Estado, se puso en marcha un camino que supuso la privatización de diversos servicios públicos que eran prestador por el Estado. Entre ellos se decidió la privatización de ENTel, creándose el marco jurídico que condujo a la desmonopolización y desregulación del sector. En este período los servicios públicos de telecomunicaciones vuelven a ser prestados por particulares, como ocurrió en los inicios de la telefonía en nuestro país.

Al respecto, expresa Aguilar Valdéz (1998) que la llamada reforma del Estado ha llevado en el campo de los servicios públicos el paso del Estado prestador al del Estado regulador, abandonando así el modelo de la administración napoleónica para adherirnos al modelo que podemos denominar de administración norteamericana, donde la gestión de los servicios públicos se encuentra a cargo de los particulares, reservándose la administración su contralor y regulación por medio de organismos descentralizados que gozan de cierto grado de independencia del poder central, configurando ésta una nueva función subsidiaria del Estado en la economía nacional.

Mairal (1993) por su parte, afirma que el bloque de legalidad que dio soporte al proceso de privatizaciones ha generado modificaciones sustantivas en la teoría del servicio público. Así, sostiene que los servicios públicos han dejado de constituir actividad administrativa, afirmando que no es posible mantener hoy como nota definitoria del servicio público la titularidad estatal de la actividad. Por lo demás, en el ámbito nacional, se tiende a reemplazar el modelo francés por uno basado en gran medida en el derecho norteamericano o, dicho de otro modo, a pasar del régimen tradicional europeo del servicio público a uno de regulación.

Más adelante, Mairal afirma, que ya no parece posible sostener en nuestro país que el servicio público es una actividad administrativa que sólo en forma interina puede ser ejercida por los particulares. Corrobora esta conclusión el otorgamiento de licencias prácticamente sin término de duración para la prestación del servicio telefónico básico y demás servicios de telecomunicaciones. Por otra parte, agrega, nada hay en la distribución de electricidad o de gas, o en las comunicaciones telefónicas, que obligue a reputarlas actividades estatales por naturaleza. No hay allí presencia soberana del Estado, ni ejercicio general de potestades públicas, ni rasgo fundamental que las separe de otras actividades que realizan los particulares a las que se niega el carácter de servicio público.

Años después de haberse puesto en marcha el proceso de reforma del Estado que posibilitó la prestación privada del servicio público telefónico, tuvo lugar la reforma de 1994, en donde se produce la consagración constitucional del concepto de servicio público. Señala Pérez Sánchez (1998) “Como ya se dijo más de una vez, la reforma de 1994 no sólo introdujo expresamente la noción del servicio público en nuestro derecho constitucional, sino que la rodea de ciertas características, expresas o implícitas, que le dan un perfil novedoso. Resulta curioso, y hasta paradójico, que esta institución de raíz europea se encuentre entre nosotros rodeada por otras de origen norteamericano, producto es cierto del proceso de reforma del Estado, pero que obtuvieran plena ratificación en la reforma aludida -marcos reguladores, entes reguladores o de control-”. (pag. 65)

Por entonces, buena parte de la doctrina sostenía que la calificación de servicio público debía limitarse a la telefonía básica. Dromi (1998) por caso, tomando como referencia la Ley 24.522, que, entre otras cosas, regula la continuidad en la explotación de determinados servicios públicos, precisa que “La norma hace referencia a los servicios públicos, de forma tal que debe considerarse aplicable al servicio básico telefónico, que se caracteriza como tal, siendo excluyente de los restantes servicios de telecomunicaciones”.  (pag. 102)

Por su parte, el Superior Tribunal de Justicia de la CABA, en el caso GCBA c. Telefónica adopta una postura similar, objetando que pueda suponerse que el legislador de 1972 ha extendido una suerte de calificación de servicio público abierta y a futuro, a servicios que ni siquiera existían en su imaginación. Así, en el voto de Casás, se afirma: “En ese orden, debe considerarse en este marco, especialmente, un componente histórico y contextual que resulta insoslayable: las condiciones y los limitados avances tecnológicos imperantes al tiempo de sancionarse la Ley 19.798, en 1972, en comparación con los actuales. Considerando este aspecto, mal puede asignársele a sus disposiciones la finalidad de eximir al conjunto de servicios especiales cuya dispensa aquí se discute cuando aún no se habían concebido, o al menos desarrollado fuera de la especulación del laboratorio, y mucho menos se encontraban disponibles para su comercialización y oferta para el consumo masivo y universal, de manera que pudiera entendérselos alcanzados por un interés público o general….Ahora vale aclarar que en el marco de la presente causa no puede pretenderse que la calificación de servicio público de las actividades que aquí se ventilan sean el resultado de una construcción analógica…pretendiendo que el sujeto, a partir de una norma sancionada hace más de cuarenta años, posea una inmunidad fiscal de tan amplio espectro que abarque las más diversas actividades que despliegue..” 

La limitación de la categoría de servicio público exclusivamente a la telefonía básica encontraba fundamento también en la legislación. Por ejemplo el Decreto 293/02, referido a la renegociación de los contratos de prestación de servicios públicos, señala, que “se consideran servicios públicos alcanzados por la renegociación…el servicio de telecomunicaciones de telefonía básica (fija)”. Más específicamente, en la Resolución 20/02, del Ministerio de Economía, por la que se establecen normas de procedimiento para la renegociación de los contratos de prestación de servicios públicos, se incluye entre los participantes del sector, únicamente, a Telefónica y Telecom; con lo cual se robustece la tesis reduccionista del concepto de servicio público.

En el mismo orden de ideas, cabe citar al Dictamen de la asesoría jurídica de la Comisión Nacional de Comunicaciones, en el cual se analiza el alcance del sistema denominado Compre Argentino, en donde se señala que la telefonía básica y pública deben ser considerados servicios públicos. Dicha postura es receptada en la Resolución CNC 2350/04.

Otra línea argumental que limitaba la categorización de servicio público a la telefonía básica o fija, destacaba a la incompatibilidad de ese instituto con el sistema de competencia. Por caso, cabe recordar que luego del Decreto 62/90, por el cual se dispuso la privatización de Entel, se dictó el Decreto 1185/90, que creó la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, consagrándose una serie de principios jurídicos, que vinieron a introducir cierta flexibilización normativa sobre el particular. Al respecto, Martínez (2000) señala, que “la norma distingue el servicio básico, enumerando los caracteres tradicionales del servicio público (continuidad, igualdad, universalidad) respecto de los servicios en competencia, acerca de los cuales solo puede garantizar la prestación en un régimen leal y efectiva competencia…En síntesis se ha dado un paso importante en la desregulación de los sistemas de telecomunicaciones en general y del servicio telefónico en particular. Aparentemente pareciera que comienza a diluirse su calificación como servicio público, por lo menos en lo que respecta a las prestaciones en competencia, carácter que, en un plazo máximo de 10 años, tendría toda la actividad”. (pag. 125)

Gordillo, sostiene una opinión coincidente, expresando “…que el único fundamento posible de todo el régimen jurídico aplicable a los servicios con la finalidad de asegurar su continuidad es, precisamente, el de la falta de competencia: al no haber competidores que puedan prestar el servicio ante la insuficiencia o defección del servicio público prestado por el Estado directa o indirectamente, se hace imprescindible tomar medidas a fin de asegurar la continuidad, regularidad y uniformidad de esta prestación monopólica. Todas aquellas medidas serían innecesarias si hubiera libre competencia: luego, su justificación reside incuestionablemente en la falta de competencia”. 

Esta postura es destacada en el fallo “Telefónica de Argentina S.A c/GCBA”, en donde se cita la opinión de Mairal. “El citado autor destaca que la noción contemporánea de servicio público tiende a convertirse en una actividad excepcional en cuyo marco se tiende a reducir la situación monopólica del prestador sólo a aquellas actividades en las que no sea posible la competencia, abriendo ese campo a las actividades conexas. En ese orden, explica que el servicio público que era antes una noción centrípeta, una noción que absorbía las actividades conexas, pasa a ser ahora una noción centrífuga, una noción en la cual se va expulsando de ese concepto a todas aquellas actividades que permiten una competencia”. 

En este mismo orden de ideas, hay quienes se oponen a la ampliación de la categorización como servicio público de actividades generales en su conjunto y afirman, por el contrario, que debe limitarse tal clasificación a determinados aspectos, de determinadas actividades. Por ejemplo, Ariño, de la Cuétara y Noriega (2005) hacen referencia a la crisis del concepto tradicional de servicio público y relacionan este instituto con las prestaciones del servicio universal. Asimismo, objetan los modelos tradicionales de calificación integral de determinadas actividades como servicios públicos. En tal sentido, señalan que la apertura de los servicios a la competencia se caracteriza, entre otras cosas, por “…la no calificación como servicio público de una actividad o sector en su conjunto, sino de algunas tareas, misiones, actuaciones concretas dentro de aquel. En lugar de declarar servicio público al correo, las telecomunicaciones, el gas, la electricidad, el transporte o la televisión, lo que hay que hacer es precisar, en cada uno de ellos cuales son las obligaciones o cargas de servicio público; esto es, de servicio universal, obligatorio, que hay que garantizar, como misión o tarea de interés general en cada sector concreto a cuyo cumplimiento vienen vinculados los operadores que actúen en él. Ello exige, justamente, la diferenciación de prestaciones:…en el correo, el servicio básico postal de cartas y certificados con carácter universal (pero no el servicio de paquetería o transporte urgente) en las telecomunicaciones, el servicio básico telefónico con carácter universal (pero no los de servicio de valor añadido, la telefonía móvil o las redes de banda ancha)…En cada sector en concreto hay que determinar en concreto cuales son esa obligaciones”. (pags. 95-96)

Sin perjuicio de ello, cabe recordar que una visión opuesta  a esta concepción tradicional que considera incompatibles los conceptos de servicio público y competencia, es la expuesta en el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el citado caso  NSS. S.A c/CABA. Allí se dijo “Que, por otra parte, deben desestimarse los agravios del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en cuanto aduce que la actora no presta un servicio público – y por ende no le resulta aplicable el art. 39- puesto que es una empresa privada que desarrolla su actividad en un régimen de competencia. Que al respecto, no puede dejar de considerarse que la Constitución Nacional, con el objeto de la protección de los derechos de consumidores y usuarios impone a las autoridades el deber de proveer a la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y dispone que la legislación establecerá los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control. (art.42) Como se observa, en modo alguno el texto constitucional determina que resulte una característica esencial de los servicios públicos que éstos deban ser prestados por entes estatales en condiciones monopólicas. El constituyente de 1994 ha contemplado los servicios públicos poniendo el acento en el interés y en la protección de los derechos de los consumidores y usuarios, tal como resulta de manera elocuente, por lo demás, del primer párrafo del citado art. 42; y ha dejado librado al criterio del legislador -siempre que se asegure la calidad y eficiencia del servicio bajo un marco regulatorio adecuado y con organismos de control pertinentes- determinar la naturaleza de la persona o personas -estatal, pública, mixta o privada- que tendrán a su cargo la prestación del servicio y las condiciones bajo las cuales se la lleve a cabo. Que, por ende, a los fines del caso en examen, el hecho que el servicio de telecomunicaciones sea prestado por diversas empresas privadas en un régimen de competencia -con una minuciosa regulación- no altera la calidad de servicio público reconocida a aquel por la Ley 19.798 ni excluye la protección dada por el legislador a través del artículo 39 de ese ordenamiento”. 

Conclusión

El acceso a Internet y la conectividad como un prerrequisito para el ejercicio de una diversa gama de derechos es una verdad evidente, que la crisis provocada por la pandemia sanitaria no ha hecho más que profundizar. En este punto existe una coincidencia básica entre las diferentes corrientes ideológicas y jurídicas. No obstante ello, tienen lugar fuertes discrepancias entre ellas a la hora de decidir las políticas públicas más adecuadas para extender el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación TIC a todos los sectores sociales.

Desde el sector liberal se sostiene que las inversiones privadas y el funcionamiento del mercado, en un esquema de libre competencia, constituye el mejor escenario institucional para tal fin. Desde esta mirada el Estado debe, fundamentalmente, garantizar ese sistema a través del dictado de reglas claras que proporcionen seguridad jurídica al sector. 

La privatización de Entel tuvo lugar en 1990 y en estos 30 años el ámbito de las telecomunicaciones permite apreciar que las inversiones privadas han generado una importante modernización de los servicios, el crecimiento de las redes y una sensible mejora en la calidad de las prestaciones.

Sin perjuicio de ello, están quienes no creen que exista una relación insoslayable entre privatizaciones y expansión de los servicios. Para fundar esa opinión citan los casos de China, Vietnam, Costa Rica y Uruguay, entre otros países, que experimentaron un significativo crecimiento del sector de las telecomunicaciones con empresas públicas y un Estado activo. Desde esta mirada el desarrollo y crecimiento de este mercado sería el resultado de los inexorables adelantos tecnológicos, más que del esquema público o privado de gestión.   

Más allá de estos debates, lo cierto es que en nuestro país la expansión del sector de las telecomunicaciones vino acompañada de una fuerte concentración empresarial y una evidente desigualdad entre los usuarios, de acuerdo a su situación económica, social y geográfica. Probablemente una cosa sea consecuencia de la otra.  

En este contexto, el déficit central del sector público ha sido, no solo no revertir la desigualdad, sino acentuarla a través de la brecha digital. De este modo, se ha consagrado una involución normativa, a contramano de lo que propone el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que postula  el principio de progresividad, que demanda a los Estados políticas públicas que garanticen más y mejores derechos.

En esta orientación, la declaración del acceso a Internet como un derecho humano, su consagración como servicio público o esencial, o considerarlo el eje central del servicio universal, constituyen diferentes alternativas jurídicas válidas que pueden, en mayor o menor medida, a contribuir a lograr el ideal igualitario.

Por lo pronto resulta adecuado declarar el acceso a Internet un derecho humano. Esta categorización se condice con el temperamento adoptado por diferentes organismos de la Organización de las Naciones Unidas y parte del derecho comparado. 

En este orden de ideas, lo primero que debe decirse es que tal calificación excede largamente el ámbito de la libertad de expresión y el derecho a la información. Como fue señalado, el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra el derecho humano de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas. Además, se agrega que ello puede realizarse por cualquier otro procedimiento de su elección, con lo cual está implícitamente incluido Internet y cualquier otra tecnología. En esta materia, como se dijo, resulta suficiente la consagración de los derechos a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas como derechos humanos, sin necesidad de agregar otro tipo de medio o dispositivo específico, más allá de los previstos en el citado artículo 13. En el mismo sentido, la declaración de derecho humano a las telecomunicaciones consagrada en la Ley Argentina Digital 27.078, si bien amplía los márgenes de los medios tradicionales, empero, sigue limitado al universo comunicacional. 

Por ello, resulta fundamental destacar el significado más amplio de Internet, poniendo el acento en afirmar que el acceso a esa red permite ejercer un sinnúmero de derechos humanos. En efecto, la conectividad que viene de la mano de Internet posibilita un ejercicio más acabado del derecho a la salud, a la educación, al trabajo, a la cultura, al comercio y a tantísimos otros.

Como fue dicho, La CIDH (2013) ha expresado que Internet sirve de plataforma para la realización de otros derechos humanos, como el derecho a participar en la vida cultural y a gozar de los beneficios del progreso científico y tecnológico.  En este marco, se puede apreciar que el acceso a esa tecnología es vista como prerrequisito del ejercicio de otros derechos. En base a ello es necesario declarar el acceso a Internet un derecho humano, dado que si el acceso a esa plataforma posibilita el ejercicio de una amplia cantidad de derechos humanos, resulta absolutamente lógico que el derecho de acceso a Internet tenga, por lo menos, la misma entidad jurídica que esos derechos.

Sin perjuicio de ello, las declaraciones de derechos, más allá de su importancia específica, no son suficientes para resolver los graves problemas sociales, económicos, políticos y culturales que trae aparejada la exclusión digital. Gargarella (2016) recuerda las profusas, robustas y extensas declaraciones de derechos sociales, económicos, políticos y culturales que tienen las constituciones latinoamericanas, que conviven en un continente marcado por las más profundas e inadmisibles desigualdades de todo tipo.

Ciertamente, la exclusión digital y la pobreza interactuan y se complementan. Eso queda de manifiesto en las diferencias comunicacionales que existen entre los distintos grupos sociales y económicos, lo que permite prever que la universalización solamente podrá alcanzarse en el tiempo. No obstante ello, también es cierto que el sentido de la causalidad podrá ser exactamente el inverso, de tal modo que sea necesario expandir la cobertura como condición para el crecimiento y desarrollo económico. Por ende, los programas de universalización no serían solamente una respuesta a las necesidades de equidad interna de un país, sino también parte de las políticas dirigidas a superar la situación de pobreza de las personas”. (Barrantes, pag.195)

En este orden de ideas, resulta imprescindible adoptar medidas específicas para la masificación de la conectividad que supone Internet y ello puede hacerse en el marco del Servicio Universal. La aplicación y permanencia de este instituto bajo distintos gobiernos, con filosofías políticas totalmente diferentes, permite apreciar que se trata de una verdadera política de Estado.

Colocar a Internet en el centro de la escena del Servicio Universal y dotarlo de todos los recursos económicos necesarios que permitan extenderlo a los diferentes sectores sociales, constituye una medida jurídica apropiada, que se complementa con su declaración como derecho humano. 

Llegados a este punto cabe preguntarse si corresponde también declarar a Internet un servicio público y esencial.

Las razones y fundamentos para declarar el acceso a Internet como un derecho humano y eje central del Servicio Universal podrían aportar razones para contestar afirmativamente el interrogante. Por otro lado, a la importancia del acceso a Internet como plataforma del ejercicio de otros derechos humanos puede sumarse su gravitación en el funcionamiento de las  instituciones de la república. En efecto, en el marco de la gravísima crisis generada por la pandemia del COIV19, ha sido Internet la herramienta tecnológica que permitió el funcionamiento del propio Congreso Nacional. Por ello, parecería que la importancia de la red aconseja no dejarla librada ałos avatares del mercado. 

Todas estas razones contribuirían a fundamentar la consagración de Internet como un servicio público y esencial. No obstante ello, esta determinación jurídica, a diferencia de los ejemplos anteriores, podría generar efectos disvaliosos.

En este sentido, Rifkin (2014) señala que “Los defensores del mercado libre también señalan que el acto mismo de calificar a empresas como Google, Facebook y Twitter de servicios públicos sociales y de regularlas como monopolios naturales las convertiría, precisamente, en monopolios, y las protegería a perpetuidad de cualquier competencia. Esto es exactamente lo que sucedió con AT&T después de la Primera Guerra Mundial….cuando el Gobierno Federal estadounidense concedió a ese gigante de la telefonía la condición de monopolio natural regulado por ley federal, garantizándole un control virtualmente incontestable del mercado de las telecomunicaciones durante la mayor parte del Siglo XX” (254). Por último, Rikfin agrega que los contrarios a regular a los gigantes de las redes sociales como si fueran servicios públicos aducen, no sin algo de razón, que los servicios públicos regulados tienden a evitar riesgos y a rehuir las innovaciones sin el acicate de la competencia. Con unos precios fijos y una rentabilidad garantizada ¿quién podría motivar a estas empresas a introducir tecnologías nuevas y nuevos modelos de negocio? se pregunta el autor. 

Estas y otras razones aconsejan ser más prudentes al momento de calificar a Internet como un servicio público y esencial. Habrá que analizar detenidamente los aspectos positivos y negativos de esta categorización.

En suma, el ideal igualitario en materia comunicacional debería ser el objetivo central de las políticas públicas. En verdad, se trata de cumplir con el mandato constitucional que exige una legislación orientada a proveer al crecimiento armónico de la Nación promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

La Constitución reconoce una amplia paleta de normas sobre igualdad, que se vió reforzada ampliamente en la reforma de 1994. Así, pasamos de la llamada igualdad ante la ley, hasta una igualdad real de oportunidades que tiene presente las desigualdades fácticas de ciertos grupos, exigiendo la intervención estatal por medio de medidas positivas para hacer efectiva la igualdad para el ejercicio de los derechos. Todo esto robustecido por el reconocimiento de jerarquía constitucional a instrumentos internacionales de derechos humanos que procuran lograr la igualdad en aquellas situaciones de desigualdad estructural. (Clérico, Aldao y Ronconi.2016)  

Como fue señalado, se trata de diseñar una suerte de acciones afirmativas tecnológicas, con base en la masificación de Internet, orientadas a favorecer a los sectores más postergados, para que la igualdad deje de ser un concepto formal y se plasme una igualdad verdaderamente sustantiva. La declaración del acceso a Internet como un derecho humano y colocarlo en el centro del Servicio Universal son excelentes herramientas jurídicas para lograr esos objetivos.

Bibliografia.

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Ricardo Porto

Nota publicada en elDial.com  

Introducción  

El presente trabajo tiene por objeto principal analizar la relación  entre la convergencia y el instituto del servicio público. Para ello, en  primer lugar, realizó una breve referencia a los principales aspectos del  servicio público, desde la mirada de los autores tradicionales del derecho  administrativo. Posteriormente traigo a la escena el debate en torno a la  calificación de los servicios de radiodifusión y comunicación  audiovisual, en donde la legislación, doctrina y jurisprudencia  mayoritaria los define como servicios de interés público.  

A continuación considero la discusión que existe en orden a la  categorización de los servicios de telecomunicaciones. Como se verá,  para algunos autores todos estos servicios son servicios públicos; para  otros, solo la telefonía básica, y, por último, están quienes cuestionan que  las telecomunicaciones, una vez privatizado el sector, sigan revistiendo  el carácter de servicio público.  

Luego de ello presentó los rasgos centrales de la convergencia  tecnológica, planteando los principales desafíos regulatorios que la  misma trae consigo, y, fundamentalmente, analizo como impacta este  fenómeno en el instituto del servicio público.  

Por último, concluyo el trabajo planteando algunas ideas en  relación con la futura ley y la eventual calificación de los servicios  convergentes.  

Nociones básicas del servicio público  

  

Previo a analizar la controvertida relación entre la convergencia y  el servicio público es necesario destacar someramente los aspectos  generales que caracterizan a este instituto. Una primera consideración  que puede realizarse es que, en la esfera del derecho administrativo, el  concepto de servicio público carece de una definición legal expresa.  Mairal (1993) al respecto, ha señalado “No es de extrañar, entonces, que  se haya tachado de aleatoria a la cuestión de decidir si una actividad  determinada constituye un servicio público y que se haya llegado a  recomendar abstenerse de todo intento de definición: es la sabiduría, y no 

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la modestia, la que ordena abstenerse de definir al servicio público, ha dicho un  vicepresidente del consejo de Estado”. (pag. 368) A continuación, explica  el autor citado, que “…el intento de determinar jurídicamente qué  actividades constituyen servicios públicos por naturaleza es estéril,  cuando no peligroso. El derecho debe comenzar su análisis cuando el  legislador ya se ha pronunciado, para entonces extraer las principales  notas comunes de aquellos regímenes legales definidos como servicios  públicos por ley y construir con ellas la noción jurídica -y por ende  necesariamente formal- del servicio público”. (pag.429) 

Por su parte, Fargosi y Castellano Terz (2005) citando a Marienhoff  y Citara, indican que el concepto de servicio público es un concepto en  constante evolución, que obliga a que cualquier teorización deba basarse  en cada legislación en particular, siendo imposible la universalización de  conceptos aplicables a cualquier país y época.  

El concepto de servicio público se fue estructurando,  fundamentalmente, merced a los aportes de la doctrina y jurisprudencia  francesa. En este sentido, el derecho administrativo francés tradicional  se construyó especialmente sobre la noción de servicio público. Jéze  (1925) por ejemplo, ha definido al derecho administrativo, como el  conjunto de reglas relativas al servicio público, y Berthélemy (1916) si  bien no lo definió expresamente, lo hizo virtualmente, al considerar que  el derecho administrativo no es sino la ordenación de los servicios  públicos.  

El contexto histórico nos muestra que, a partir del siglo XIX, el  Estado va a cumplir un rol de regulador de actividades y de prestador de  las mismas, con el objeto de satisfacer necesidades de interés general o  necesidades públicas. En esta corriente de pensamiento, Diez (1950)  define al servicio público como “la prestación que efectúa la  administración en forma directa o indirecta para satisfacer una necesidad  de interés general”. (pag. 198) 

El desarrollo del Estado liberal, que separaba claramente la  actividad de los particulares, regida por el derecho privado, de la  función desplegada por el Estado, que se realizaba para satisfacer  intereses específicos de la comunidad, va contribuir al desarrollo de la  institución del servicio público. De este modo, se acentúa la esencia  estatal de la actividad de prestación de esos servicios, por lo que se  confundían los conceptos de servicio público y función pública estatal.

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En esta noción clásica, el servicio público importa una actividad  desarrollada por el Estado, con un régimen de derecho administrativo,  que busca satisfacer intereses y necesidades públicas. Luego, esta noción  se va flexibilizando, aceptándose, por ejemplo, la prestación de servicios  públicos por particulares autorizados por el Estado. 

Bielsa (1964) señala: “El concepto de servicio público prácticamente  se ciñe al de servicio propio…Servicio público propio es, toda acción o  prestación realizada por la administración pública activa, directa o  indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas, y  asegurada esa acción o prestación por el poder de policía”. (pag. 462-463)  Marienhoff (1993) por su parte, define al servicio público como “…toda  actividad de la administración pública, o de los particulares o  administrados, que tienda a satisfacer necesidades o intereses de carácter  general cuya índole o gravitación, en el presupuesto de actividades de  los particulares o administrados, requiera el control de la autoridad  estatal”. (pag. 55) 

 Haciendo referencia al alcance del concepto de servicio público,  Pérez Hualde (1997) expresa, que “la doctrina ha debatido acerca de si  dentro del concepto de servicios públicos se incluye a todos los servicios  que presta el Estado o si sólo a aquellos que supone el ejercicio de su  función administrativa. Entendemos que se trata de aquellos que la  doctrina ha definido como propios del Estado administrador, es decir,  aquellos que constituyen actividad propia del Estado y no de los  particulares. No caen en esta órbita aquellos servicios, que Marienhoff  denomina acertadamente funciones, que el Estado presta, como los de  defensa, justicia, y salud, o educación”. (pag. 9) 

 Más adelante, el citado autor precisa que, “efectuada esta  distinción, cabe también diferenciar entre los servicios públicos a  aquellos que tienen carácter esencial, y que, aun cuando pueden ser  objeto del contrato de concesión, son de titularidad de la administración  porque la Constitución y las leyes han determinado que su prestación  atañe a los fines y naturaleza misma del Estado. Son esenciales porque  están relacionados con la salud, higiene y calidad de vida, por lo que – en general  – no puede prescindirse de ellos. El resto de los servicios públicos, queda  ajeno a la titularidad del Estado y es prestado libremente por los  particulares (ej. provisión de combustible en las rutas, servicios fúnebres,  etc.). Algunos autores, buscando cuáles son los servicios y necesidades a  las que se dirige la protección de la nueva normativa del art. 42 C.N., se 

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refieren a las necesidades primarias, fundamentales o básicas, pensando  en los alimentos; en el suministro de agua; en la corriente eléctrica; en las  redes cloacales; en el agua; en el gas; en el teléfono y en muchas cosas  más”. (pag. 10) 

 Cassagne (2000) por su parte, suscribe la tesis objetiva en la  caracterización del servicio público; más allá del sujeto que la preste. “El  servicio público, ateniéndonos a una concepción objetiva que se basa en  la naturaleza material de la actividad, se circunscribe a una parte de la  actividad administrativa del Estado quien puede, a su vez, encomendar,  conceder o atribuir el ejercicio de los correspondientes cometidos a los  particulares, ya fuera a través de la figura de la concesión o por otros  medios jurídicos como la gestión concertada, el permiso, etcétera. Esas  actividades, cuando son prestadas por los particulares se encuentran  regidas por un régimen que es el común de la función administrativa,  instituido para asegurar la continuidad, igualdad, regularidad y  obligatoriedad de las prestaciones que satisfacen primordiales  necesidades públicas. El particular, no obstante ser -en estos casos- un  colaborador de la Administración Pública se halla sujeto a las potestades  de ésta y, especialmente, a la fiscalización o control de la actividad que  presta, sin perjuicio de lo cual, también suele recibir, por alguna de las  técnicas de transferencia (siempre que la función sea delegable o  transferible por su naturaleza), determinados poderes públicos pues  pertenecen jure proprio a la Administración”. (pag. 420) 

En la línea de pensamiento esgrimida por este autor, se requiere la  existencia de una declaración legislativa de una determinada función,  precisándose, en consecuencia, que el ejercicio de dicha actividad será  considerada servicio público y pasará a ser regulada por el derecho  administrativo, siendo los rasgos distintivos de esa institución la  regularidad, la continuidad, la igualdad, la obligatoriedad y las  prerrogativas de poder público. 

 Finalmente, existen autores preocupados por despojar del concepto  de servicio público toda connotación de tipo ideológica, precisando que  se trata de un instituto neutro, de una técnica que permite al Estado  plasmar ciertos cometidos. En este orden de ideas, Pérez Sánchez (1998)  señala, “Para nosotros el servicio público es una técnica mediante la cual  la administración realiza ciertas actividades para satisfacer determinadas  necesidades colectivas, previamente reservadas a su titularidad para que 

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las regule, controle y gestione, por sí misma o por delegación, en forma  obligatoria, regular, igualitaria y continua”. (pag. 56) 

Radiodifusión ¿Servicios públicos o de interés público? 

La categorización jurídica de los servicios de radiodifusión y de  comunicación audiovisual, como servicios públicos o de interés público,  ha sido objeto de diferentes debates. Por cierto de menor intensidad que  los que se han dado en el campo de las telecomunicaciones. En primer  lugar cabe señalar que, de acuerdo al criterio de la legislación nacional,  los servicios de radiodifusión no son considerados servicios públicos,  sino, servicios de interés público. Este ha sido el temperamento adoptado  por la Ley Nacional de Radiodifusión 22.285, y posteriormente, por la  Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual. 

No obstante lo expuesto, la doctrina no ha sido pacífica sobre el  particular; afirmando algunos autores que la radiodifusión, al satisfacer  necesidades públicas, debe ser conceptuada como un servicio público.  Diez (1950) por ejemplo, en su obra, titulada, precisamente, “Servicio  Público de Radiodifusión”, publicada en 1950, sostiene esta concepción.  “Fuera de toda duda, la radiodifusión es un servicio público, por cuanto  satisface una necesidad general en forma regular y continua y bajo el  contralor del Estado. De allí que la suspensión de transmisiones  regulares o la prestación irregular del servicio den origen a sanciones”.  (pag. 31) 

Otros autores fundamentan la categoría de servicio público de la  radiodifusión en la imposibilidad técnica de los particulares de utilizar  libremente el espectro radioeléctrico, lo que conduce a la necesidad de la  regulación y control estatal. Estas definiciones, formuladas  principalmente en la década del 50, coincidían con la legislación de la  época, como el Decreto 15.460/57, el que afirmaba: «…se entienden por  servicios públicos de radiodifusión y de televisión, los de  radiocomunicaciones cuyas transmisiones están destinadas al público».  

Asimismo, puede indicarse que la concepción de la radiodifusión  como servicio público estuvo presente en los años 70. Por caso, la  controvertida estatización de los canales de TV privados de la Ciudad de  Buenos Aires tuvo como sustento jurídico el Decreto 1761/73, ratificado  por el Decreto 340/74, que, al momento de convalidar tales medidas,  hacen mención al “servicio público de televisión”.

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Por otra parte, en el derecho público provincial también existe  legislación que califica a la radiodifusión como un servicio público. En  ese orden, la Constitución de la provincia de Chubut (art. 88), expresa  que “El espectro de frecuencias es un recurso natural de dominio  público. El estado es competente en materia de telecomunicaciones y  radiodifusión en el ámbito de su territorio y ejerce el poder de policía.  Coordina su planificación con el Estado Nacional y con las provincias de  la región. Considera la radiodifusión como un servicio público orientado  al desarrollo integral de la Provincia y sus habitantes, a la efectiva  integración provincial, a la afirmación de su identidad cultural y al pleno  ejercicio del derecho a informar e informarse”. 

Cervio (1996) describe y actualiza la postura de diferentes  corrientes doctrinarias: “Bielsa dice que el servicio de radiotelefonía tiene  el carácter de público y considera que el servicio de radiodifusión es un  servicio público impropio…Pellet Lastra hace alusión, en distintos  pasajes de su libro, al servicio público de radiodifusión. A su vez, otro  sector de la doctrina entiende que no estamos ante la presencia de un  servicio público. Dromi indica que no es un servicio público, por no ser  esencial la prestación del mismo. Este autor afirma que la radiodifusión  es actividad sectorial privada, pero que excede el ámbito individual, por  ello su calificación como actividad de interés público, por el interés  general relevante que traduce…Villegas Basavilbaso manifiesta que si el  servicio no puede ser monopolizado por el Estado, tampoco puede ser  erigido en servicio público. Linares sostiene que se trata de un servicio  de interés general…A nuestro entender, los caracteres del servicio  público no se materializan en forma clara en los servicios de  radiodifusión”.(pag. 59-60) 

 Tau Anzoátegui (1999) por su parte, afirma que, “Cuando se  analiza si la radiodifusión constituye o no un servicio público, debe  destacarse el método -a veces utilizado- de estudiar algunas normas o  artículos en particular, que contienen los cuerpos legislativos (por ej.:  precariedad de licencias; mención del servicio público; injerencia de la  Administración, etc.) pues podemos llegar a conclusiones equivocadas.  Debe revertirse el método…las normas que tomadas aisladamente llevan  la connotación de servicio público -desde luego que las hay- arrastran un  resabio de su génesis…no es posible aseverar que la radiodifusión es un  servicio público por el simple hecho de que existen tal tipo de normas.  Solamente dejando a un lado ese camino podremos desentrañar la 

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auténtica naturaleza jurídica del sistema…algunos aspectos naturalmente  considerados como demostrativos de la configuración de un servicio  público, sin embargo, en la radiodifusión, pueden no serlo. Así ocurre  con la obligación de la continuidad de las transmisiones que parece  fundarse en la esencia de la actividad radiodifusora, pues sería arbitrario  permitir que un particular -adjudicatario de licencia- no la utilice o lo  haga en forma irregular”. (pag.47-48) 

Loreti (1995) al respecto precisa, que “En tanto es bastante claro –  incluso con base constitucional en más de un caso – que el modelo  continental europeo adhiere a la formulación de la radiodifusión como  un servicio público que cae bajo la órbita y responsabilidad del estado,  no ocurre lo mismo en el continente americano en general, y en nuestro  país en particular…sin perjuicio de lo mencionado, consideramos que  ninguna de estas caracterizaciones alcanza por entero las necesidades de  la actividad radiodifusora; la del servicio de interés público, por  imprecisa; la otra, la del servicio público, porque confunde las  finalidades que se pretenden tener en mira con la propia naturaleza de la  actividad”. (pag. 137-138) 

 Por su parte, Zaffore (2000) rechaza terminantemente considerar a  la radiodifusión como servicio público. El citado autor expresa, “En otras  palabras, la teoría del servicio público o cualquier otra parecida, en la  medida en que titulariza la información en manos del Estado o del  gobierno, es inconstitucional, puesto que uno de los elementos  constitutivos (el otro es la igualdad) del concepto de Estado republicano  está integrado por la posibilidad de criticar y conocer los actos de  gobierno, sustento de la formación de la opinión pública. Por ello es  inescindible del régimen republicano la total independencia de los  medios de comunicación masiva respecto del Estado o del gobierno. Ese  criterio vale tanto en lo relativo a la información como en relación con el  arte o el simple esparcimiento, que también pueden resultar molestos  para el poder dominante…Por otro lado, la noción de servicio público  aplicada a las informaciones masivas, en la medida en que significa que  el Estado o el gobierno es el titular original del derecho a la información  (a dar), contradice el principio de que ese derecho es un derecho  humano, es decir, un derecho que corresponde a las personas humanas”.  (pag.180-181) 

En cuanto a la noción de servicio de interés público, en materia de  radiodifusión, puede decirse que esta variante moderada de la idea de 

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servicio público surge de las conclusiones a las que se arribara en la  Conferencia Interamericana de Radiodifusión, celebrada en Buenos  Aires, en 1948. Allí se rechazó la tesis Argentina, que consideraba a la  radiodifusión como “servicio público”, estableciéndose que debía  reputarse como “servicio de interés público”. En consonancia con esta  postura, se estableció que la radiodifusión era una actividad privada y  libre, que no podía ser monopolizada por el Estado, ni por grupos  privados. 

La consagración jurídica de la radiodifusión como servicio de  interés público tiene lugar en 1980, con la sanción de la Ley 22.285, que  efectúa dicha categorización de manera expresa en el artículo 4to.: “Los  servicios de radiodifusión se declaran de interés público”. De acuerdo a este  temperamento la noción de interés público en los servicios de  radiodifusión implica que los mismos no deben circunscribirse sólo a su  faceta comercial, sino que se les encomienda satisfacer fines sociales que  atiendan al bien común. A la vez, se deduce que su prestación no puede  ser realizada monopólicamente por el Estado. En esta inteligencia, en la  Exposición de Motivos de la Ley 22.285 “…se declara categóricamente  que los servicios de radiodifusión son de interés público, lo cual incluye  tres connotaciones fundamentales sobre este particular, a saber: que  deben satisfacer los objetivos comunitarios que se le fijan; que su  prestación no debe ser, obligatoriamente, monopolio del Estado y que la  prestación resultante del principio de subsidiariedad no debe constituir  una mera actividad mercantil o lucrativa. En tal sentido, el interés  privado de la explotación debe conciliarse con el interés público del  servicio, habida cuenta de que el Estado asegura la provisión del servicio  donde éste no sea rentable o donde lo exijan razones de soberanía  nacional”. En este orden, la noción de servicio de interés público se  concilia con el principio de subsidiariedad estatal. 

Por su parte, La Ley 26.522 también categoriza a los servicios de  comunicación audiovisual como de interés público, pero desde una  óptica diferente. En efecto, en la norma se afirma que tales servicios son  fundamentales para el desarrollo sociocultural de la población por el que  se exterioriza el derecho humano inalienable de expresar, recibir,  difundir e investigar informaciones, ideas y opiniones. Es decir que la  noción de servicio de interés público no tiene lugar junto al principio de  subsidiariedad del Estado, tal como estaba presente en la Ley 22.285.

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Asimismo, se precisa que la explotación de los servicios de  comunicación audiovisual podrá ser efectuada por prestadores de  gestión estatal, de gestión privada con fines de lucro y de gestión  privada sin fines de lucro, los que deberán tener capacidad de operar y  tener acceso equitativo a todas las plataformas de transmisión  disponibles. 

Es importante puntualizar que la Ley 26.522 expresa que la  condición de actividad de interés público importa la preservación y el  desarrollo de las actividades previstas en el artículo 75 inciso 19 de la  Constitución Nacional; que son las vinculadas a la protección del  patrimonio cultural, artístico y el espacio audiovisual.  

En esa orientación, ratifica la Ley 26.522 que la comunicación  audiovisual en cualquiera de sus soportes resulta una actividad social de  interés público, en la que el Estado debe salvaguardar el derecho a la  información, a la participación, preservación y desarrollo del Estado de  Derecho, así como los valores de la libertad de expresión.  

En síntesis, más allá de las diferencias existentes en la legislación y  doctrina en torno a la categorización de los servicios de radiodifusión y  de comunicación audiovisual, la opinión mayoritaria es la que los  considera servicios de interés público. 

¿Todos los servicios de telecomunicaciones son servicios públicos? 

Una vez analizado someramente el instituto del servicio público y  el debate en torno a los servicios de comunicación audiovisual,  corresponde detenernos en el debate en torno a la categorización jurídica  de los servicios de telecomunicaciones en su relación con dicho instituto.  En verdad, la discusión en torno a la calificación jurídica de los servicios  de telecomunicaciones no ha estado ausente en el plano internacional.  Así la UIT ha señalado que “Las jurisdicciones del derecho romano, en  particular los países de América Latina con enfoques administrativos  profundamente arraigados en los principios jurídicos europeos, postulan  la noción similar de que los servicios de comunicaciones propiamente  dichos pueden ser servicios públicos, y que el público tiene derecho a  esperar que el gobierno los garantice. En tales países, en general, las  licencias han adoptado la forma de contratos de concesión detallados, en  virtud de los cuales los derechos y obligaciones inherentes a la  prestación de tales servicios públicos están distribuidos entre el gobierno 

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y la empresa privada seleccionada. Los servicios de telecomunicaciones  que no son servicios públicos normalmente no están garantizados por el  gobierno, pueden estar sujetos a una concesión administrativa menos  formal y rigurosa de la autoridad, o pueden directamente estar exentas  de todo proceso de licencia”.  

 En el mismo orden de ideas, la UIT ha profundizado el análisis que  distingue entre diferentes servicios de telecomunicaciones al momento  de considerarlos o no servicios públicos, tomando casos de nuestra  región. Así, ha expresado que “Las distinciones entre servicios públicos y  privados que se presentan en los países latinoamericanos, basados en el  derecho romano, también están siendo cuestionadas. Por ejemplo, en  México la prestación de un servicio de telecomunicaciones (telefonía o  datos), incluso a un tercero único, se considera un servicio público, que  necesita una concesión. Sólo las redes que son realmente internas de las  empresas pueden considerarse privadas…En cambio, en virtud del  marco reglamentario más complejo del Brasil, se consideran públicas  sólo las operaciones de las antiguas compañías estatales privatizadas.  Todos los demás servicios están reglamentados de forma más ligera, en  virtud de un régimen privado”.  

Para la OMC, que sustenta una visión económica de las  comunicaciones, el servicio público en el área de las telecomunicaciones,  está referido al transporte. En este sentido, señala que el “servicio  público de transporte de telecomunicaciones, es todo servicio de  transporte de telecomunicaciones que un Miembro prescriba,  expresamente o de hecho, que se ofrezca al público en general. Tales  servicios pueden incluir, entre otros: telégrafo, teléfono, télex y  transmisión de datos caracterizada por la transmisión en tiempo real de  información facilitada por los clientes entre dos o más puntos sin ningún  cambio de extremo a extremo en la forma o contenido de dicha  información”. La OMC entiende por red pública de transporte de  telecomunicaciones, a la infraestructura pública de telecomunicaciones que  permite las telecomunicaciones entre dos o más puntos terminales  definidos de una red. 

En el derecho norteamericano existe el concepto de la public utility,  institución anglosajona, mediante la cual el legislador somete a  determinadas reglas -propias del derecho administrativo- a ciertas  actividades en las que se considera comprometido el interés público.  Sobre el particular, es dable recordar que en los EE.UU., entre otras 

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actividades, la electricidad, el gas o la telefonía son explotadas por  empresas privadas, mientras que en Europa ha sido común considerarlas  como servicios públicos.  

Por lo demás, el derecho estadounidense confiere una especial  importancia a la legislación antitrust general, como la Clayton Act o la Sherman Act, entre tantas otras disposiciones, orientadas a preservar un  mercado en donde exista un régimen abierto a la competencia. No  obstante, cuando en determinados ámbitos el funcionamiento de un  esquema de mercado se muestra ineficaz, aparece el regulador para  consagrar la public utility. Esta determinación, según una corriente  jurisprudencial mayoritaria, constituye una political cuestion, no  susceptible de ser revisada judicialmente. Mairal (1993) explica esta  suerte de incorporación del derecho anglosajón en la cultura jurídica  nacional, al señalar, que “la cesación de la prestación de los servicios  públicos por el Estado, su asignación a los particulares y la creación de  entes reguladores para controlar su funcionamiento, significa una  imitación de modelos anglosajones y el abandono del tradicional modelo  francés seguido hasta ahora. Se pasa así de la tradicional teoría del  servicio público desarrollada en la Europa continental, a un modelo más  cercano al public utility del derecho norteamericano e inglés, o sea, del  servicio público como actividad estatal delegada a los particulares, al  servicio público como actividad privada reglamentada por el Estado”.  (pag. 418) 

En nuestro país existe un interesante debate en relación a la  categorización jurídica de los servicios de telecomunicaciones. Estos  servicios han sido calificados como servicios públicos por la Ley de  Telecomunicaciones 19.798, sancionada en 1972. No obstante, se debate si  la totalidad de los servicios de telecomunicaciones deben ser  categorizados como servicios públicos; o si por el contrario, dicha  calificación le corresponde solo a determinados servicios, por caso, el de  telefonía básica. En ese contexto, uno de los aspectos centrales del debate  es si tal calificación debe hacerse extensiva a otros servicios que no  existían al momento de sancionarse la ley 19.798. Incluso, hay autores,  como Mairal, que señalan que, luego del proceso de privatización de la  telefonía, y a partir de su particular apertura, no cabría asignarle a este  tipo de servicios, la calidad de servicios públicos. 

 Para examinar específicamente la situación debe recordarse, en  primer lugar, que con la sanción de la Ley 23.696 de Reforma del Estado 

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se inició el proceso de privatización de ENTel, creándose el marco  jurídico que condujo a la desmonopolización y desregulación del sector.  En este período los servicios públicos de telecomunicaciones vuelven a  ser prestados por particulares, como ocurrió en los inicios de la telefonía  en nuestro país.  

 Al respecto, expresa Aguilar Valdéz (1998) que la llamada reforma  del Estado ha llevado en el campo de los servicios públicos el paso del  Estado prestador al del Estado regulador, abandonando así el modelo de  la administración napoleónica para adherirnos al modelo que podemos  denominar de administración norteamericana, donde la gestión de los  servicios públicos se encuentra a cargo de los particulares, reservándose  la administración su contralor y regulación por medio de organismos  descentralizados que gozan de cierto grado de independencia del poder  central, configurando ésta una nueva función subsidiaria del Estado en  la economía nacional.  

 Años después de haberse puesto en marcha el proceso de reforma  del Estado que posibilitó la prestación privada del servicio público  telefónico, tiene lugar la reforma constitucional de 1994, en donde se  produce la consagración del concepto de servicio público. Señala Pérez  Sánchez (1998) “Como ya se dijo más de una vez, la reforma de 1994 no  sólo introdujo expresamente la noción del servicio público en nuestro  derecho constitucional, sino que la rodea de ciertas características,  expresas o implícitas, que le dan un perfil novedoso. Resulta curioso, y  hasta paradójico, que esta institución de raíz europea se encuentre entre  nosotros rodeada por otras de origen norteamericano, producto es cierto  del proceso de reforma del Estado, pero que obtuvieran plena  ratificación en la reforma aludida -marcos reguladores, entes reguladores  o de control-”. (pag. 65) 

Luego de estas breves referencias generales sobre el concepto de  servicio público, y de lo que ocurrió en nuestro país, fundamentalmente  en el campo de la telefonía, corresponde detenerse a considerar  específicamente si la totalidad de las telecomunicaciones deben ser  categorizadas como servicios públicos, o solo alguno de ellas. 

Si nos atenemos a lo establecido en la legislación vigente,  observaremos que la Ley 19.798, con una técnica legislativa singular,  considera a ciertos servicios de telecomunicaciones, como servicios  públicos. Esta ley, en su título III, regula los “Servicios de  Telecomunicaciones”. En la denominación no se agrega el término 

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público; no obstante, en el articulado de la misma se hace referencia a este  concepto. Por ejemplo, en el artículo 25, se precisa la responsabilidad de  los prestadores de los servicios públicos de telecomunicaciones por  errores o demoras en los despachos, refiriendo a la actividad postal. 

 Luego, en el artículo 37, se establece la obligación de los  prestadores de publicar gratuitamente la guía; con lo cual se asocia  implícitamente el servicio público al servicio telefónico. En el mismo  texto legal, en varios de sus artículos (39 a 42), en los que se regulan  expresamente diversos aspectos de la actividad, se los denomina,  servicios públicos de telecomunicaciones. 

Sobre esta cuestión Dromi (1998) afirma que el servicio telefónico  es un servicio público, y como tal reúne los componentes del mismo:  continuidad, regularidad, uniformidad, generalidad, obligatoriedad y  calidad; y luego cita jurisprudencia sobre el particular, en donde se  señala que “…cabe hacer el distingo entre el marco clásico de la relación  bipartita en la noción de servicio público clásica propia (en este caso  ENTel – cliente) y la nueva evolución en una relación tripartita de  servicios públicos (empresa concesionaria – ente regulador/ Estado  concedente – consumidor o usuario), haciendo la salvedad que para el  tercero (usuario), carece de relevancia el cambio del sujeto prestador del  servicio público telefónico, habida cuenta que su status garantizado debe  permanecer, en lo sustancial, en una situación no inferior a la que se  hallaba originariamente, garantida por el derecho público en general; y  el derecho administrativo en particular”. (pag. 32). 

Si bien los servicios de telefonía básica son considerados servicios  públicos, cabe preguntarse si los restantes servicios de  telecomunicaciones, como el paging, el trunking, la transmisión de datos o  las videoconferencias, entre otros servicios considerados en el Decreto  62/90, son categorizados de igual forma. 

Cervio (1996) al respecto, señala que “La legislación vigente refiere  en varias ocasiones al servicio público de telecomunicaciones, sin limitar  tal calificación solamente al servicio telefónico. Es más, el punto 8.5,  Anexo I del decreto 62/90 establece que los servicios públicos de  telecomunicaciones no incluidos en la definición de servicio básico  telefónico no comprendidos en el punto 9.2 serán prestados en régimen  de competencia a partir de la fecha de toma de posesión…Idéntico  temperamento adopta el punto 13.9 del Anexo I del decreto 62/90,  cuando dispone que a partir de la fecha de toma de posesión se podrán 

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otorgar licencias, en el régimen de competencia, para la prestación de  servicios públicos de telecomunicaciones, excepto radiodifusión, no  incluidos en la definición de servicio básico telefónico…Por último,  tenemos que el punto 10.7, Anexo I del decreto 62/90 ordena que todo  conflicto entre prestadores relativos a la prestación de servicios públicos de  telecomunicaciones será resuelto por la autoridad regulatoria…De  acuerdo con lo visto, tenemos que la ley hace referencia a los servicios  públicos de telecomunicaciones sin limitar tal calificación a una  determinada clase de servicio”. (pag. 59-60) 

 Siguiendo el orden cronológico, cabe recordar que luego del  mencionado Decreto 62/90 se dictó el Decreto 1185/90, por el cual se  creó la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, consagrándose una  serie de principios jurídicos, que vinieron a introducir cierta  flexibilización normativa sobre el particular. Al respecto, Martínez (2000)  señala, que “la norma distingue el servicio básico, enumerando los  caracteres tradicionales del servicio público (continuidad, igualdad,  universalidad) respecto de los servicios en competencia, acerca de los  cuales solo puede garantizar la prestación en un régimen leal y efectiva  competencia…En síntesis se ha dado un paso importante en la  desregulación de los sistemas de telecomunicaciones en general y del  servicio telefónico en particular. Aparentemente pareciera que comienza  a diluirse su calificación como servicio público, por lo menos en lo que  respecta a las prestaciones en competencia, carácter que, en un plazo  máximo de 10 años, tendría toda la actividad”. (pag. 125) 

En una línea relativamente similar, Dromi (1998) tomando como  referencia la Ley 24.522, que, entre otras cosas, regula la continuidad en  la explotación de determinados servicios públicos, precisa que “La  norma hace referencia a los servicios públicos, de forma tal que debe  considerarse aplicable al servicio básico telefónico, que se caracteriza  como tal, siendo excluyente de los restantes servicios de  telecomunicaciones”. (35). (pag. 102) 

 Mairal (1993) da un paso más, y afirma que el bloque de legalidad  que dio soporte al proceso de privatizaciones ha generado  modificaciones sustantivas en la teoría del servicio público. Así, sostiene  que los servicios públicos han dejado de constituir actividad  administrativa, afirmando que no es posible mantener hoy como nota  definitoria del servicio público la titularidad estatal de la actividad. Por  lo demás, en el ámbito nacional, se tiende a reemplazar el modelo francés 

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por uno basado en gran medida en el derecho norteamericano o, dicho  de otro modo, a pasar del régimen tradicional europeo del servicio  público a uno de regulación. 

 Más adelante, Mairal afirma, que ya no parece posible sostener en  nuestro país que el servicio público es una actividad administrativa que  sólo en forma interina puede ser ejercida por los particulares. Corrobora  esta conclusión el otorgamiento de licencias sin término de duración  para la prestación del servicio telefónico básico y demás servicios de  telecomunicaciones. Por otra parte, agrega, nada hay en la distribución  de electricidad o de gas, o en las comunicaciones telefónicas, que obligue  a reputarlas actividades estatales por naturaleza. No hay allí presencia  soberana del Estado, ni ejercicio general de potestades públicas, ni rasgo  fundamental que las separe de otras actividades que realizan los  particulares a las que se niega el carácter de servicio público. 

Continuando con el análisis de la normativa del sector, es dable  apreciar como el propio Estado Nacional va produciendo modificaciones  en orden a la categorización de los servicios de telecomunicaciones,  orientadas a su flexibilización. En efecto, mediante la Resolución SC  16.200, en su Anexo I, artículo 2: “Se considera la prestación de servicios  de telecomunicaciones como una actividad privada sujeta a  reglamentación estatal, consecuentemente cada servicio deberá operar  conforme a las pautas y principios establecidos por la Autoridad de  Aplicación y cumplir con los reglamentos vigentes”. No obstante, debe  recordarse que esta norma ha sido derogada por el Decreto 764/00. 

 En el decreto citado, como así también en los Reglamentos  aprobados por éste, si bien no se definen expresamente a los servicios de  telecomunicaciones como servicios públicos, se brindan algunas  referencias genéricas a esta categorización. En primer lugar, en los  considerandos del Decreto 764/00 se señala: “…Que la Ley de Reforma  del Estado y Emergencia Administrativa, calificada por la Corte  Suprema de Justicia de la Nación como el estatuto para la privatización, en  su artículo 10, dispuso la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas  monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias, aunque derivaren de  normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la  privatización o que impida la desmonopolización o desregulación de los  servicios públicos…”; (el subrayado es mío) 

Tomando este considerando podría plantearse el interrogante si tal  calificación se extiende a todos los servicios de telecomunicaciones. En 

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verdad, en el Decreto 764/00 no se expresa que determinados servicios  de telecomunicaciones son considerados servicios públicos y otros  servicios no lo son. No obstante ello, se esboza una categorización de  servicios en orden a su importancia social. En efecto, al fundamentarse la  implementación del denominado Servicio Universal se afirma, “Que  resulta conveniente asegurar el acceso de los habitantes de la Nación a  los servicios esenciales de telecomunicaciones, sin importar sus  circunstancias económicas, localización geográfica o limitaciones físicas”. 

 Posteriormente la norma hace hincapié en el servicio básico  telefónico, aunque observa, “Que, respecto del alcance del concepto, cabe  señalar que la experiencia internacional demuestra que la prestación del  Servicio Universal ha comenzado a comprender servicios de mayor  complejidad, abarcando en algunos casos servicios de acceso a Internet”.  No obstante ello, luego acota sobre el SU, “Que, en nuestro país, el  estado de desarrollo de las redes y servicios no hace aconsejable extender  inicialmente el Servicio Universal a otros servicios que no sean el servicio  básico telefónico, sin perjuicio de que se instrumenten mecanismos de  revisión de los servicios que se encuentran comprendidos, cuando el  desarrollo de la competencia y la evolución tecnológica tornen  imperativo garantizar el acceso de la población a un conjunto mayor de  servicios de telecomunicaciones”. 

En suma, teniendo presente lo dispuesto por el Reglamento  General del Servicio Universal, si bien no se hace referencia expresa al  concepto de servicio público, se vincula al servicio telefónico, como el  servicio esencial a ser atendido. De este modo, podría inferirse que la  categorización como servicio público, podría, en principio, limitarse a la  telefonía básica. Posteriormente, mediante el Decreto 558/08 se  contempló la posibilidad de incluir en el Servicio Universal a otros  servicios de telecomunicaciones, con lo cual se consagraría una suerte de  concepto evolutivo del servicio público.  

En la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones,  en oportunidad de discutirse la desregulación del mercado de  telecomunicaciones, que se plasmó en el citado Decreto 764/00, el Ing.  Pérez (2000) afirmó que sólo el servicio telefónico debía ser considerado  un servicio público; “…el segundo problema que se crea es fruto de la  realidad que plantea el concepto servicio público. Este implica  obligaciones muy severas para el licenciatario. Actualmente tal condición  la reviste el servicio telefónico, no así los restantes servicios de 

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telecomunicaciones. La licencia única plantea la disyuntiva de exigir a  todo licenciatario obligaciones compatibles con el concepto de servicio  público, lo cual hace irreal la prestación de aquellos que sólo quieren  atacar el mercado que corresponde a alguna alternativa menor o a algún  nicho, ya que las exigencias que se le plantearían serían exageradas”. 

En una orientación similar, referida a limitar la categorización  como servicio público a la telefonía básica, se encuentra el Decreto  293/02, referido a la renegociación de los contratos de prestación de  servicios públicos, en donde se señala, que “se consideran servicios  públicos alcanzados por la renegociación…el servicio de  telecomunicaciones de telefonía básica (fija)”. 

Más específicamente, en la Resolución 20/02, del Ministerio de  Economía, por la que se establecen normas de procedimiento para la  renegociación de los contratos de prestación de servicios públicos, se  incluye entre los participantes del sector, únicamente, a Telefónica y  Telecom; con lo cual se robustece la tesis reduccionista del concepto de  servicio público. 

 En el mismo orden de ideas, cabe citar al Dictamen de la asesoría  jurídica de la Comisión Nacional de Comunicaciones, en el cual se  analiza el alcance del sistema denominado Compre Argentino, en donde  se señala que la telefonía básica y pública deben ser considerados  servicios públicos. Dicha postura es receptada en la Resolución CNC  2350/04. 

Otro ejemplo en orden a la atenuación de la categorización de los  servicios de telecomunicaciones, como servicios públicos, lo brinda la  Ley 25.873, la que al incorporar a la Ley Nacional de  Telecomunicaciones, los artículos 45 bis, 45 ter y 45 quáter, empleó en  dicho articulado, la expresión servicios de telecomunicaciones,  omitiendo la voz, públicos. Cabe recordar que la Ley 25.873 introdujo en  el texto de la Ley 19.798, la responsabilidad de los prestadores, respecto  de la captación y derivación de comunicaciones para su observación  remota por parte del Poder Judicial o Ministerio Público. Debe aclararse  que su reglamentación, es decir, el Decreto 1563/14, fue suspendido en  su aplicación, por el Decreto 357/05, como consecuencia del famoso caso  Halabi. 

 En síntesis, puede apreciarse que ha existido una tendencia jurídica  en distintas normas encaminada a flexibilizar la noción clásica del  servicio público, para limitarlo al servicio de telefonía básica.

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Sin perjuicio de ello, tal vez uno de los aspectos más polémicos de  este debate tiene lugar con el modelo de interpretación de la Ley de  Telecomunicaciones 19.798. En efecto, como se vió, dicha ley fue  sancionada en 1972, cuando no existía la telefonía móvil, las  videoconferencias, Internet y tantos otros servicios de  telecomunicaciones. Al respecto, un interrogante sustantivo es si la  calificación de servicio público que esa ley confiere al servicio de  telefonía básica puede hacérsela extensiva a esos otros servicios de  telecomunicaciones que, por entonces, no existían. 

Al respecto, la doctrina y jurisprudencia han dado respuestas  antagónicas. Fargosi y Castellano Terz (2005) avalan una suerte de  calificación tácita de servicio público a futuro. “La conclusión de que el  calificativo de servicio público pertenece per se al servicio telefónico ha  sido por lo demás, una constante doctrinaria; pero debemos tener en  cuenta que todos esos autores se referían a la telefonía porque o no  existían otros servicios o eran intrascendentes. Pero desde 1995 hemos  podido constatar, cada uno de nosotros, que aquella vieja telefonía fija  nos es menos importante que la transmisión de datos, que los servicios  de valor agregado, que los servicios móviles y, por supuesto, que  Internet”. (pag. 7) En este orden de ideas, estos autores concluyen  afirmando que “…los actuales niveles de penetración de los servicios  móviles de telefonía y de los servicios de transmisión de datos, hacen  injustificable que se califique de servicio público solamente a los  servicios fijos de telefonía”. (pag. 9) 

La CSJN, en el caso NSS. S.A c/CABA también ha sustentado esta  visión amplia del concepto de servicio público, no limitado  exclusivamente a la telefonía básica. “Que en este orden de ideas, mal  podría considerarse que el legislador ha circunscrito la dispensa  únicamente al servicio público de telecomunicaciones conocido al  momento de promulgación de la norma, en el mes de agosto de 1972,  impidiendo que ella abarcase también a los demás servicios que,  producto de la innovación tecnológica en la materia, pudieran  inventarse. Por el contrario, la intención del legislador fue la opuesta, y  ello surge con claridad a poco que se repare que el segundo párrafo que  acompañó el proyecto de ley manifiesta que “El propósito fundamental  de este proyecto es adaptar la legislación de nuestro país proponiendo el  más fluido manejo de los sistemas de comunicaciones y a su racional  utilización, ya sea en los antiguos como en los modernos medios que 

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dispone la técnica, o en otros a crearse. Que, en consecuencia, debe  advertirse que el resultado al que se llegaría de seguirse la tesitura  propuesta por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires implicaría  vaciar de contenido útil a la franquicia por la circunstancia de que la  evolución técnica habida desde la sanción de la Ley 19.798 hasta estos  días permite que, además del servicio público de telefonía, las  instalaciones mencionadas sirvan para ofrecer y desenvolver servicios  adicionales a los conocidos en ese momento, y con olvido de que -como  se señaló en el considerando 14- en el exámen de esta cuestión no debe  prescindirse del interés de los usuarios y consumidores de contar con  servicios de calidad y eficiencia”.  

Por su parte, el Superior Tribunal de Justicia de la CABA, en el  caso GCBA c. Telefónica adopta una postura opuesta, objetando que  pueda suponerse que el legislador de 1972 ha extendido una suerte de  calificación de servicio público abierta y a futuro, a servicios que ni  siquiera existían en su imaginación. Así, en el voto de Casás, se afirma:  “En ese orden, debe considerarse en este marco, especialmente, un  componente histórico y contextual que resulta insoslayable: las  condiciones y los limitados avances tecnológicos imperantes al tiempo  de sancionarse la Ley 19.798, en 1972, en comparación con los actuales.  Considerando este aspecto, mal puede asignársele a sus disposiciones la  finalidad de eximir al conjunto de servicios especiales cuya dispensa  aquí se discute cuando aún no se habían concebido, o al menos  desarrollado fuera de la especulación del laboratorio, y mucho menos se  encontraban disponibles para su comercialización y oferta para el  consumo masivo y universal, de manera que pudiera entendérselos  alcanzados por un interés público o general….Ahora vale aclarar que en  el marco de la presente causa no puede pretenderse que la calificación de  servicio público de las actividades que aquí se ventilan sean el resultado  de una construcción analógica…pretendiendo que el sujeto, a partir de  una norma sancionada hace más de cuarenta años, posea una inmunidad  fiscal de tan amplio espectro que abarque las más diversas actividades  que despliegue..”  

Como puede apreciarse, la jurisprudencia y la doctrina discrepan  en orden a la categorización jurídica de los servicios de  telecomunicaciones. Esta polémica se profundizará aún más luego del  dictado de la Ley 27.078 Argentina Digital, que declara el carácter de  servicio público esencial y estratégico de las Tecnologías de la 

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Información y las Comunicaciones en competencia al acceso y uso de las  redes de telecomunicaciones, para y entre licenciatarios de servicios TIC. De este modo, se consagra una particular definición de servicio  público, que ofrece diversas observaciones. En primer lugar, parecería  que la norma contempla dos escenarios: uno minorista y otro mayorista.  El primero supone un esquema de competencia entre los prestadores, en  materia de precios y servicios ofrecidos libremente a los usuarios. El  segmento mayorista, en cambio, está sujeto a una mayor regulación,  dado que, por diversas razones, se pueden generar fuertes barreras de  entrada a otros prestadores. Por ello, de acuerdo al espíritu de la ley,  resulta esencial la declaración de servicio público a esta parte del  mercado, para asegurar el acceso de todos los habitantes a los servicios  TIC. De este modo, el instituto del servicio público establece una relación  indirecta con los usuarios, dado que su aplicación es, básicamente, a los  prestadores de servicios.  

Lescano (2015) afirma que un aspecto a tener en cuenta en la  declaración de servicio público es que las redes de telecomunicaciones,  en tanto objeto del derecho y no sujeto, no pueden encontrarse obligadas  a cumplir con las exigencias que la declaración conlleva. “Los obligados  son los sujetos de derecho, es decir los licenciatarios de servicios de  telecomunicaciones y/o de servicios de tecnologías de las información y  las comunicaciones que sean titulares de redes de telecomunicaciones.  De la misma manera, los beneficiarios de la declaración son los  licenciatarios de los mismos servicios que requieran el uso y acceso a las  redes de telecomunicaciones e indirectamente los usuarios de estos  licenciatarios, que aprovecharán los servicios brindados mediante la  utilización de las redes de los sujetos alcanzados”. (pag. 4) 

Por otro lado, la amplia definición de redes de telecomunicaciones que  adopta la Ley 27.078, que incluye, por ejemplo, a las redes utilizadas para  la radiodifusión sonora y televisiva y redes de televisión por cable,  podría ampliar la categorización de servicio público, incluyendo a este  tipo de servicios. 

Otro aspecto polémico de esta peculiar definición de servicio  público, es que el mismo se declara en competencia. Esto contradice la  corriente doctrinaria tradicional, que supone que la mejor forma de  asegurar los derechos de los usuarios es a través del funcionamiento de  un mercado abierto a la competencia. Por el contrario, ante la  inexistencia de competencia, encuentra fundamentación el instituto del 

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servicio público. En esta inteligencia existiría una contradicción en el  concepto de servicio público en competencia.  

Gordillo, más allá der hacer una valoración del sistema  intervencionista o liberal, expresa “…que el único fundamento posible  de todo el régimen jurídico aplicable a los servicios con la finalidad de  asegurar su continuidad es, precisamente, el de la falta de competencia:  al no haber competidores que puedan prestar el servicio ante la  insuficiencia o defección del servicio público prestado por el Estado  directa o indirectamente, se hace imprescindible tomar medidas a fin de  asegurar la continuidad, regularidad y uniformidad de esta prestación  monopólica. Todas aquellas medidas serían innecesarias si hubiera libre  competencia: luego, su justificación reside incuestionablemente en la  falta de competencia”.  

Esta postura es destacada en el fallo “Telefónica de Argentina S.A  c/GCBA”, en donde se cita la opinión de Mairal. “El citado autor destaca  que la noción contemporánea de servicio público tiende a convertirse en  una actividad excepcional en cuyo marco se tiende a reducir la situación  monopólica del prestador sólo a aquellas actividades en las que no sea  posible la competencia, abriendo ese campo a las actividades conexas. En  ese orden, explica que el servicio público que era antes una noción  centrípeta, una noción que absorbía las actividades conexas, pasa a ser  ahora una noción centrífuga, una noción en la cual se va expulsando de  ese concepto a todas aquellas actividades que permiten una  competencia”.  

Una visión opuesta a esta concepción tradicional resulta del fallo  de la CSJN, en el citado caso NSS. S.A c/CABA. Allí se dijo “Que, por  otra parte, deben desestimarse los agravios del Gobierno de la Ciudad de  Buenos Aires, en cuanto aduce que la actora no presta un servicio  público – y por ende no le resulta aplicable el art. 39- puesto que es una  empresa privada que desarrolla su actividad en un régimen de  competencia. Que al respecto, no puede dejar de considerarse que la  Constitución Nacional, con el objeto de la protección de los derechos de  consumidores y usuarios impone a las autoridades el deber de proveer a  la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y dispone que la  legislación establecerá los marcos regulatorios de los servicios públicos  de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las  asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas,  en los organismos de control. (art.42) Como se observa, en modo alguno 

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el texto constitucional determina que resulte una característica esencial  de los servicios públicos que éstos deban ser prestados por entes  estatales en condiciones monopólicas. El constituyente de 1994 ha  contemplado los servicios públicos poniendo el acento en el interés y en  la protección de los derechos de los consumidores y usuarios, tal como  resulta de manera elocuente, por lo demás, del primer párrafo del citado  art. 42; y ha dejado librado al criterio del legislador -siempre que se  asegure la calidad y eficiencia del servicio bajo un marco regulatorio  adecuado y con organismos de control pertinentes- determinar la  naturaleza de la persona o personas -estatal, pública, mixta o privada que tendrán a su cargo la prestación del servicio y las condiciones bajo  las cuales se la lleve a cabo. Que, por ende, a los fines del caso en  examen, el hecho que el servicio de telecomunicaciones sea prestado por  diversas empresas privadas en un régimen de competencia -con una  minuciosa regulación- no altera la calidad de servicio público reconocida  a aquel por la Ley 19.798 ni excluye la protección dada por el legislador a  través del artículo 39 de ese ordenamiento”.  

Sin perjuicio de esta controversia doctrinaria y jurisprudencial en  relación a la convivencia de los conceptos de servicio público y  competencia, lo cierto es que a través del DNU 267/15 se derogó el  artículo 15 de la Ley 27.078 que consagraba la figura de servicio público  en competencia. 

Por otro lado, la Ley 27.078, en el artículo 54, declara expresamente  que “…el Servicio Básico Telefónico mantiene su condición de servicio  público”.  

 Sin perjuicio de la intención de la Ley 27.078 de mantener la  declaración de servicio público a la telefonía básica, una atenta lectura de  esa ley parecería indicar que la declaración de servicio público podría  extenderse a otras modalidades telefónicas, más allá de la telefonía fija.  En efecto, como fue señalado, en el artículo 54 se declara expresamente  que “…el Servicio Básico Telefónico mantiene su condición de servicio  público”. Asimismo, en el inciso c) del artículo 6 se define al Servicio  Básico Telefónico, afirmando que “Consiste en la provisión del servicio  de telefonía nacional internacional de voz, a través de las redes locales,  independientemente de la tecnología utilizada para su transmisión,  siempre que cumpla con la finalidad de permitir a sus usuarios  comunicarse entre sí”. (el subrayado es mío). 

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La frase destacada podría admitir la comunicación por la red fija  de telefonía, y también por las redes móviles; con lo cual es posible  argumentar que la telefonía móvil entraría en la categorización de  servicio público.  

Por otro lado, podría reforzar esta postura, el amplio concepto de  redes de telecomunicaciones que consagra la Ley 27.078. Como fue  señalado, la Ley 27.078 Argentina Digital declara el carácter de servicio  público esencial y estratégico de las Tecnologías de la Información y las  Comunicaciones en competencia al acceso y uso de las redes de  telecomunicaciones, para y entre licenciatarios de servicios TIC. En la  definición de redes de telecomunicaciones, se incluye, entre otras, a las  redes móviles, con lo cual podría considerarse que los servicios que  utilicen este tipo de redes entrarían en la categoría de servicio público.  

En la misma orientación, la Ley 27.078 contiene un capítulo entero  destinado a preservar los derechos de los consumidores, en donde se  garantiza a los mismos el derecho a tener acceso a los servicios de TIC en  condiciones de igualdad, continuidad, regularidad y calidad.  Paralelamente, se establece la obligación de los Licenciatarios de  Servicios de TIC, de brindar el servicio bajo los principios de igualdad,  continuidad y regularidad. 

Es decir, no solo se mantiene la condición de servicio público para  la telefonía básica, sino que todos los Servicios de TIC deberán ser  prestados con las mismas exigencias que presentan los servicios  públicos. 

No obstante estas complejidades hermenéuticas que presenta la  Ley 27.078, como fue señalado, el artículo 15 de esa norma, que  consagraba esa controvertida definición de servicio público en  competencia, fue derogado por el DNU 267/15.  

Finalmente, como se verá más adelante, la convergencia va a  profundizar y complicar aún más este debate; al plantear el interrogante  acerca de la razonabilidad de extender la categorización de servicio  público a los diversos y novedosos servicios convergentes. 

Convergencia. Desafíos regulatorios  

Llegados a este punto es necesario abordar el concepto de  convergencia. Por caso, la Unión Internacional de Telecomunicaciones  UIT, la ha definido como la evolución coordinada de redes que antes 

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eran independientes, hacia una uniformidad que permite el soporte  común de servicios y aplicaciones. Para otra entidad internacional, como  la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE,  la convergencia es el proceso mediante el cual las redes y servicios de  comunicaciones, que anteriormente fueron consideradas por separado,  comienzan a transformarse, y diferentes plataformas de red soportan  servicios similares de voz, audiovisual y transmisión de datos; diferentes  terminales de usuarios reciben servicios similares y crean nuevos  servicios.  

Por su parte, García Murillo (2009) nos recuerda que en Europa la  discusión sobre la convergencia se inició hace más de diez años con la  publicación del Libro Verde sobre la Convergencia de los Sectores de  Telecomunicaciones, Medios de Comunicación y Tecnologías de la  Información y sobre sus Consecuencias para la Reglamentación. El objeto  del mismo fue identificar las áreas de las comunicaciones que se verían  afectadas por la convergencia. Al mismo tiempo, se intentaba precisar los  obstáculos que pudieran limitar la provisión de servicios convergentes,  y, fundamentalmente, iniciar el diálogo para la creación de iniciativas  que ayudaran a la región a implementar esas tecnologías. En el Libro  Verde, como comúnmente se lo llamó, se intentó definir  conceptualmente el término convergencia y surgieron dos: en la capacidad  de diferentes plataformas de red de transportar tipos de servicios  esencialmente similares y, en función de la aproximación de dispositivos  de consumo, tales como el teléfono, la televisión y la computadora  personal.  

En verdad, como señala Wohlers (2008) dicho término no tiene una  definición única. Los especialistas trabajan con cuatro nociones  diferentes del concepto convergencia: a) genérico: la fusión entre los  sectores de telecomunicaciones, informática y audiovisual; b) entre  servicios: los mismos servicios, aplicaciones y contenidos provistos sobre  diferentes redes (triple o cuádruple play); c) entre redes: una misma red  soportando diferentes servicios y, d) entre terminales: los terminales  soportando paralelamente diversos servicios.  

Por cierto, las definiciones de convergencia no se acaban aquí.  Valle (2016), alude al concepto de comunicaciones electrónicas para  referirse a los servicios convergentes entre la radiodifusión y las  telecomunicaciones, en línea con una de las corrientes de la doctrina  europea 

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Para finalizar, puede señalarse que la Comisión para la Elaboración  del Proyecto de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes 26.522  y 27.078 redactó los “Principios que regirán la ley de las comunicaciones  convergentes”. Específicamente, en el primero de ellos se señala que las  comunicaciones convergentes son aquellas que permiten recibir,  producir, transportar y distribuir información, opinión y contenidos – garantizando la libertad de expresión y el acceso a la información- con  independencia de las plataformas tecnológicas que se utilicen.  

A los efectos del presente trabajo considero apropiado abordar el  fenómeno de la convergencia desde una mirada que permita  comprender lo más acabadamente posible el desafío regulatorio que el  mismo plantea. En ese orden, considero adecuado presentar las  características principales de la época pre-convergente y las que tienen  lugar en la era convergente.  

En esta inteligencia, el paradigma de la época pre-convergente  podría sintetizarse del siguiente modo: Una red, un servicio, una ley. Por  ejemplo, por la red de telefonía se difundía el servicio de telefonía, que, a  su vez, era regulado por la Ley de Telecomunicaciones. En el mismo  sentido, a través de la red de televisión se difundía el servicio de TV, que  estaba regulado por la Ley de Radiodifusión. Frente a esta realidad, la  etapa convergente supone un cambio radical, ya que presenta dos  paradigmas. El primero de ellos es el siguiente: Una red, varios servicios; el  segundo: Un servicio por varias redes. Aún no sabemos si la convergencia  será regulada por una o varias leyes.  

El primer supuesto de la etapa convergente: Una red, varios servicios  es lo suficientemente claro. Por la red de telefonía no solo se transmite el  servicio de telefonía básica, sino también es posible, por ejemplo, ofrecer  el servicio de televisión. Por otro lado, a través de la red de televisión por  suscripción se emite el servicio de radiodifusión por suscripción por  vínculo físico, a la vez que es posible ofrecer además el servicio de  telefonía o Internet, entre otros. Este fenómeno plantea diferentes  problemas regulatorios, derivados, fudamentalmente, del hecho de que  los mencionados servicios que convergen en una misma red son  regulados por normas diferentes, con principios diferentes.  

El segundo paradigma de la era convergente: un servicio por varias  redes es aún más complejo. El mismo supone, por ejemplo, el servicio de  televisión, que se difunde por la red de televisión, pero también por las  redes de telefonía fija, por las redes de telefonía móvil y por la red de 

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Internet, entre otras. La pregunta jurídica es inquietante: ¿debemos  seguir llamando a este servicio televisión? En el plano de las  telecomunicaciones el fenómeno es similar. El tradicional servicio de voz,  además de transmitirse por la tradicional red de telefonía, también  puede hacerlo por el protocolo IP; Voz IP. ¿debemos llamar a este servicio telefonía?  

Para analizar el desafío regulatorio que supone la convergencia es  útil volver a Wohlers (2008) “La convergencia tecnológica, en la práctica,  implica una segunda transformación en el modelo regulatorio tradicional  de las telecomunicaciones. La primera ruptura ocurrió con el  hundimiento del monopolio público de las telecomunicaciones ocurrido  entre las décadas 1980 y 1990. Esta transformación constituyó un  movimiento de naturaleza estructural, de gran impacto político y  económico, con inclusión de instituciones nuevas para el sector, como la  OMC. Pero, no alteró los fundamentos técnicos de las clasificaciones de  servicios y la emisión de licencias, manteniendo además, la separación  institucional y legal entre los diferentes sectores TIC, particularmente  entre los de telecomunicaciones y de radiodifusión. De cierta forma, la  convergencia tecnológica plantea una nueva (segunda) transformación,  inclusive de naturaleza más conceptual, en los fundamentos técnicos y  económicos, no solo de los servicios exactamente, sino también en la  propia normativa de clasificación de servicios que sustenta el modelo  regulatorio convencional”. (pag.6)  

Desde un punto de vista legislativo, la convergencia involucra, por  lo menos, tres corrientes regulatorias, cada una de ellas con su propios  principios, institutos, autoridades de aplicación y naturaleza jurídica: la  de telecomunicaciones, la que regula Internet y la vigente en la  radiodifusión y los servicios de comunicación audiovisual. Becerra (2015)  advierte las dificultades para construir una regulación que permita  aprovechar las potencialidades de integración, cohesión e inclusión de la  convergencia tecnológica y que al mismo tiempo garantice derechos  básicos a la comunicación, al intercambio y al acceso a la cultura. En ese  orden, destaca la contradicción entre usos y costumbres sociales, como la  cultura libre de Internet, con la existencia de modelos regulatorios  divergentes entre industrias culturales y telecomunicaciones, que  conspira contra la perspectiva integrada de un megasector que hoy  funciona tecnológicamente con los mismos soportes y que distribuye 

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indistintamente contenidos culturales, informaciones, comunicaciones  personales y datos.  

En verdad, la convergencia plantea diferentes desafíos  regulatorios. El primero de ellos es si dicho fenómeno demanda la  sanción de una única ley que regule a todo el sector, o, por el contrario,  la propia naturaleza de los servicios de comunicación audiovisual y de  telecomunicaciones exige el dictado de dos normas diferenciadas. Como  una derivación de esta temática también se debate si debe existir un  único ente de regulación y control, o bien, diferentes organismos que  actúen coordinadamente.  

Asimismo, otra cuestión se vincula con los instrumentos  regulatorios de la futura legislación convergente. Una primera  aproximación al tema exige analizar si los tradicionales institutos  vigentes en materia de radiodifusión y telecomunicaciones son  apropiados en el universo convergente. Por caso, corresponde  preguntarnos si los reglamentos de licencias, interconexión,  administración del espectro y servicio universal, propios de la normativa  de telecomunicaciones, o la regulación de contenidos audiovisuales,  imperante en el escenario de la radiodifusión, debidamente  reformulados, resultan apropiados para regular la convergencia; o si, en  cambio, habrá que pensar en novedosos instrumentos regulatorios.  

Asimismo, diferentes corrientes ideológicas discrepan en orden a  las reglas de defensa de la competencia, el combate a los monopolios y  las asimetrías regulatorias que deben regir en un mercado convergente.  

Sin perjuicio de la importancia de estas cuestiones, cuyo análisis  excede el objeto del presente trabajo, me ocuparé de presentar los nuevos  desafíos regulatorios que la convergencia plantea al instituto del servicio  público.  

  

Servicio público y convergencia  

Al comienzo del trabajo presenté el debate en torno a la  clasificación de los servicios de comunicación audiovisual y de  telecomunicaciones. Así, hemos visto que la legislación y la doctrina  mayoritaria categoriza a los primeros como servicios de interés público,  mientras que a los servicios de telecomunicaciones los considera  servicios públicos. No obstante, existe discrepancia en catalogar de ese  modo a todos los servicios de telecomunicaciones, o solamente a la  telefonía básica.

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Ahora, la convergencia posibilita que por un mismo ducto se  transporte voz, imagen, datos; es decir, telefonía, TV, radio e Internet. De  modo que por la misma autopista de la información se trasladan  servicios de telecomunicaciones y servicios de radiodifusión y de  comunicación social. De modo que viajan servicios públicos y servicios  de interés público ¿Cómo hacer para separar uno del otro, al momento  de su clasificación jurídica? 

De este modo, tanto la tecnología, los servicios, como los  prestadores se han unificado. Así, la frontera que separaba a las  telecomunicaciones de la radiodifusión se ha borrado, desde un plano  técnico, operativo y empresarial. ¿Podemos, entonces, seguir  manteniendo la división jurídica en orden a la categorización de ambas  disciplinas? ¿Cómo repercute esta fusión en los conceptos tradicionales  de servicio público asignado a las telecomunicaciones, y la  categorización de servicios de interés público, impuesto a los servicios de  radiodifusión y de comunicación social? Ciertamente, el cambio  producido por la irrupción del proceso de la convergencia ha puesto en  crisis los conceptos clásicos del mundo jurídico.  

La Unión Internacional de Telecomunicaciones, advirtió este  problema: “La omnipresencia de la digitalización tiene dos efectos  principales en las telecomunicaciones. El fenómeno general denominado  comúnmente la convergencia, en virtud del cual diferentes tipos de  servicios, que tradicionalmente se prestaban a través de diversas  tecnologías con características diferentes, se prestan ahora utilizando una  corriente de bits única e indiferenciada. El segundo efecto general, es el  relativo al ciberespacio o “virtualidad”. La digitalización, en  combinación con el auge de Internet, está eliminando literalmente el  espacio geográfico como factor en la prestación y utilización de muchos  servicios de telecomunicaciones e información…En los Estados Unidos  tradicionalmente las empresas titulares de una licencia para ofrecer  telecomunicaciones como servicio público están exentas de  responsabilidad por el contenido. En la medida en que la demarcación  de los servicios públicos y privados, y entre los servicios de  telecomunicaciones y de información se sigue desdibujando, será más  difícil mantener estas exenciones categóricas contenidas en la  reglamentación o la legislación”. 

En efecto, resulta de fundamental importancia jurídica la  categorización de los servicios. Como señala Wholers (2009) en Estado 

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Unidos ha existido una permanente controversia en torno a la  clasificación de los servicios, dado que la Ley de Telecomunicaciones  exige que todos ellos deben ser categorizados de acuerdo a sus  características; ya sea como servicios de información, o como servicios de  telecomunicaciones, correspondiéndole a estos últimos, las mayores  cargas y obligaciones, mientras que los servicios de información están  prácticamente desregulados. 

En ese país, la clasificación de los servicios es realizada por la FCC  y esas determinaciones, usualmente, han sido objeto de fuertes  cuestionamientos por parte de los operadores. A lo largo de los años han  existido diversas clasificaciones, revisiones y reclasificaciones de  diferentes servicios y muchas de estas medidas han sido judicializadas.  Por caso, dos servicios convergentes han puesto en jaque la señalada  clasificación. Uno de ellos es la provisión de acceso a Internet a través de  las redes de cable y el otro es la telefonía por Internet.  

Como advierte García Murillo (2009) la mencionada distinción es  muy importante ya que estos dos tipos de servicios reciben un  tratamiento regulatorio sumamente diferente. Los servicios de  telecomunicaciones, debido a la historia de monopolio que revisten,  están sujetos a una serie de requisitos mucho más onerosos que los  servicios de información. Aquellos prestadores cuyos servicios se  clasifican como servicios de telecomunicaciones tienen que cumplir con  las obligaciones del Título II de la Ley de Telecomunicaciones que los  obliga a abrir sus redes y ofrecer interconexión a quienes la requieran,  sus tarifas están reguladas, debiendo ser justas, razonables y no  discriminatorias, deben contribuir al fondo de servicio universal, tienen  obligaciones específicas en relación a consumidores y personas con  discapacidades, entre otras obligaciones propias del servicio público. Por  el contrario, los operadores que brindan servicios considerados de  información no están sujetos a ese tipo de obligaciones. En este contexto,  señala García Murillo, la convergencia ha puesto en crisis estas  distinciones, toda vez que las empresas que prestan servicios son  prácticamente las mismas, a la vez que esta distinción viola el principio  de neutralidad tecnológica, que ha tenido una gran aceptación entre  reguladores de diferentes países.  

Teniendo presente estas controversias que generan las nuevas  tecnologías para la categorización de los servicios convergentes, cabe  preguntarse qué temperamento jurídico se adoptará en nuestro país. Por 

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el momento, la Comisión para la Elaboración del Proyecto de Reforma,  Actualización y Unificación de las Leyes 26.522 y 27.078 redactó los  Principios que regirán la ley de las comunicaciones convergentes y se  pronunció sobre el particular. Específicamente en el primero de ellos, se  señala que las comunicaciones convergentes son aquellas que permiten  recibir, producir, transportar y distribuir información, opinión,  contenidos -garantizando la libertad de expresión y el acceso a la  información- con independencia de las plataformas tecnológicas que se  utilicen. Por su parte, en el principio 8 expresamente se establece que  “Las Comunicaciones Convergentes serán consideradas de interés  público”. 

Por su parte, los denominados Nuevos 21 puntos por el Derecho a la  Comunicación, aprobados el 3 de marzo de 2016, por la Coalición por una  Comunicación Democrática, adopta una postura diferente. En el  principio 5 se afirma. “Los servicios de comunicación audiovisual y de  los operadores convergentes deben ser considerados servicios de interés  público; en tanto que los servicios esenciales de Tecnologías de la  Información y la Comunicación TIC, en todas las modalidades de  prestación de conectividad, deben ser considerados como servicio  público. En este sentido, se deben evitar situaciones anticompetitivas de  los prestadores con poder predatorio de mercado y asegurar el  establecimiento de tarifas razonables y transparentes. El acceso a  facilidades esenciales para la comunicación, incluido el soporte gráfico,  debe ser considerado de interés público”.  

También se manifestaron posturas más extremas. Por ejemplo, la  Asociación de Entidades Periodísticas Argentinas, expresó ante la citada  comisión redactora que “…la comunicación social no sea calificada  legalmente como un bien social y a los servicios de comunicación como  servicios públicos o como servicios de interés público. Expresiones utilizadas  para justificar las violaciones más escandalosas a la libertad de expresión  y a las empresas de comunicación social, tirando por la borda el  contenido del artículo 13º de la Convención Americana de Derechos  Humanos, tal como acontece en los regímenes dictatoriales que todavía  se nutren de conceptos arcaicos utilizados 3 en los siglos XIX y XX”.  (pag.2). En una visión decididamente opuesta, la Comisión de Usuarios  de ENACOM planteó, por el contrario, que todos los servicios de  comunicaciones involucrados en la ley sean declarados servicios  públicos. 

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 Por cierto, es un tema de sustancial importancia calificar de uno  u otro modo a los servicios convergentes. Un primer interrogante es si  deben formularse una o dos categorizaciones jurídicas. Para algunos, si  todo se fusiona y desmaterializa en el escenario de la digitalización; si  todo se emite y se recibe por diversos ductos, resulta difícil seguir  esgrimiendo categorías jurídicas diferenciadas entre los distintos  servicios.  

Algunos ejemplos del derecho comparado exhiben diversos  criterios. Por lo pronto, como fue indicado, en los EE.UU los servicios se  categorizan como de información o de telecomunicaciones. México, uno  de los últimos países de la región que actualizó su legislación, unifica la  categorización jurídica de los servicios de radiodifusión y de  telecomunicaciones, considerando a ambos como servicios públicos de  interés general.  

En este orden de ideas, hay quienes se oponen a la ampliación de la  categorización como servicio público de actividades generales en su  conjunto y afirman, por el contrario, que debe limitarse tal clasificación a  determinados aspectos, de determinadas actividades. Por ejemplo,  Ariño, de la Cuétara y Noriega (2005) hacen referencia a la crisis del  concepto tradicional de servicio público y relacionan este instituto con  las prestaciones del servicio universal. Asimismo, objetan los modelos  tradicionales de calificación integral de determinadas actividades como  servicios públicos. En tal sentido, señalan que la apertura de los servicios  a la competencia se caracteriza, entre otras cosas, por “La no calificación  como servicio público de una actividad o sector en su conjunto, sino de  algunas tareas, misiones, actuaciones concretas dentro de aquel. En lugar  de declarar servicio público al correo, las telecomunicaciones, el gas, la  electricidad, el transporte o la televisión, lo que hay que hacer es  precisar, en cada uno de ellos cuales son las obligaciones o cargas de  servicio público; esto es, de servicio universal, obligatorio, que hay que  garantizar, como misión o tarea de interés general en cada sector  concreto a cuyo cumplimiento vienen vinculados los operadores que  actúen en él. Ello exige, justamente, la diferenciación de  prestaciones:…en el correo, el servicio básico postal de cartas y  certificados con carácter universal (pero no el servicio de paquetería o  transporte urgente) en las telecomunicaciones, el servicio básico  telefónico con carácter universal (pero no los de servicio de valor  añadido, la telefonía móvil o las redes de banda ancha)…En cada sector 

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en concreto hay que determinar en concreto cuales son esa obligaciones”.  (pags. 95-96) 

Desde luego, la evolución tecnológica y los profundos cambios en  las comunicaciones impactó en los diferentes medios a lo largo de los  últimos años, con lo cual podrían realizarse algunas objeciones a los  ejemplos específicos que presentan los mencionados autores en 2005. No  obstante ello, de compartirse o no su enfoque, el análisis que sugieren  tiene plena vigencia.  

En un trabajo más reciente Rifkin (2014) señala que “Los  defensores del mercado libre también señalan que el acto mismo de  calificar a empresas como Google, Facebook y Twitter de servicios  públicos sociales y de regularlas como monopolios naturales las  convertiría, precisamente, en monopolios, y las protegería a perpetuidad  de cualquier competencia. Esto es exactamente lo que sucedió con AT&T  después de la Primera Guerra Mundial….cuando el Gobierno Federal  estadounidense concedió a ese gigante de la telefonía la condición de  monopolio natural regulado por ley federal, garantizándole un control  virtualmente incontestable del mercado de las telecomunicaciones  durante la mayor parte del Siglo XX” (254). Por último, Rikfin (2014)  agrega que los contrarios a regular a los gigantes de las redes sociales  como si fueran servicios públicos aducen, no sin algo de razón, que los  servicios públicos regulados tienden a evitar riesgos y a rehuir las  innovaciones sin el acicate de la competencia. Con unos precios fijos y  una rentabilidad garantizada ¿quién podría motivar a estas empresas a  introducir tecnologías nuevas y nuevos modelos de negocio? se pregunta  el autor.  

Por otra parte, cabe recordar que el proceso de la convergencia  posibilita que diferentes servicios puedan ser transmitidos por diferentes  redes. En este orden de ideas, se pone de manifiesto la necesidad de  regular en torno a esta cuestión. En este contexto, uno de los temas  centrales consiste no sólo en establecer un esquema de interconexión  amplio, que incluya las redes de todos los prestadores de servicios de  radiodifusión, telecomunicaciones e Internet, sino también incluir a otro  tipo de redes que, tradicionalmente han estado al margen de las  comunicaciones, como por ejemplo las redes eléctricas. 

 Sobre el particular, en España, el Grupo de Análisis y Prospectivas  en Telecomunicaciones (GAPTEL) ha señalado que “ahora es el turno de  la competencia en infraestructura. No se trata únicamente de abrir una 

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infraestructura existente a nuevos agentes, intentando garantizar la  viabilidad y sostenibilidad de sus planes de negocios en el período en  apertura a la competencia, sino de, al mismo tiempo, establecer  incentivos a la inversión eficiente en la nueva infraestructura de  telecomunicaciones que permita proporcionar a los hogares y empresas  acceso a una nueva generación de servicios de comunicaciones  electrónicas. A medida que aumenta el grado de convergencia, los  contenidos que se presten requerirán anchos de banda superiores, lo que  implicará acometer nuevas inversiones en infraestructuras en redes de  acceso de banda ancha, fija y móvil. La regulación deberá orientarse  hacia el fomento de infraestructuras alternativas más próximas al cliente  final. A este importante cambio de regular sobre una infraestructura  existente frente a regular sobre una infraestructura que debe crearse,  debe añadirse el avance entre la convergencia entre los servicios de  telecomunicaciones, informática y audiovisual y entre el mundo de las  telecomunicaciones y el mundo de Internet. El nuevo marco debe  claramente contemplar un escenario en que los servicios convergentes  definirán el futuro desarrollo del sector”. 

Así las cosas, la convergencia no solo supone la fusión del sector de  las telecomunicaciones, de la radiodifusión y de Internet; de sus servicios  y de sus redes, sino que abarca a otro tipo de redes. Por caso, como fue  señalado, las redes de electricidad. De este modo, se coloca en el centro  de la escena la vinculación entre el instituto del servicio público, las  empresas del sector eléctrico y las comunicaciones. 

En primer lugar puede decirse que si bien las redes eléctricas y las  utilizadas en materia de comunicación audiovisual por el momento  aparecen desvinculadas, existen experiencias que muestran la  posibilidad de transmitir contenidos audiovisuales a través de tales  redes de electricidad. Por caso, el denominado Power Line Comunications  PLC. 

En este orden, cabe señalar que, años atrás, han tenido lugar en el  ordenamiento positivo nacional algunas normas proclives a fomentar la  convergencia e impulsar la mayor utilización de las redes. Entre ellas las  autorizaciones conferidas por el Ente Nacional Regulador de la  Electricidad ENRE a Edenor y otras empresas y cooperativas eléctricas  para modificar su objeto social y ofrecer servicios de telecomunicaciones. 

En efecto, el ENRE, mediante las resoluciones 427/06, 751/06 y  752/06, aprobó la modificación de los Estatutos Sociales de Edenor SA, 

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Transener S.A y Transba SA, entre otras empresas, permitiendo la  prestación de servicios de telecomunicaciones por medios de sus redes  eléctricas. De este modo, dichas empresas, prestadoras de los servicios  públicos de transporte y distribución de energía eléctrica, concesionarias 

del Estado Nacional, fueron autorizadas a realizar actividades no  reguladas a través de las instalaciones utilizadas para la prestación del  servicio eléctrico. 

 En la Resolución 204/07, el ENRE realizó un conjunto de  precisiones sobre el particular, avanzando en esta orientación. Por caso,  se señala que las distintas actividades no reguladas, requieren cuando así  está dispuesto, del otorgamiento de la respectiva licencia técnica por  parte de las autoridades con jurisdicción específica, por ejemplo, el  servicio de comunicaciones. Que en ese sentido la evolución tecnológica  ha hecho factible la posibilidad de transmitir ondas de diferentes  frecuencias por un mismo soporte físico, abriendo un nuevo espectro de  actividades no reguladas, susceptibles de ser desarrolladas por las  concesionarias de transporte y distribución de energía eléctrica. 

 Sin perjuicio de ello, la norma se preocupa por aclarar que cada  actividad no regulada que decida emprender la compañía de servicio  público, previa autorización del Ente, debe resguardar como objetivo  prioritario la prestación del servicio en las condiciones establecidas en  los contratos de concesión; preservando que la misma no se vea alterada  en sus condiciones de calidad, continuidad, seguridad y medio  ambiente. 

 A posteriori, la resolución explica la razón de este tipo de política  legislativa, precisando que sin perjuicio de los aspectos antes señalados,  la fundamentación para autorizar la ampliación de los objetos sociales de  las concesionarias citadas, se sustenta en el hecho de que el usuario de la  actividad regulada se beneficie con menores tarifas que reflejen el hecho  de compartir con la o las actividades no reguladas costos de operación y  mantenimiento, inversiones y la base de capital a remunerar. 

 De este modo, se percibe la intención de este tipo de normas de  atender a los intereses de los usuarios, como el eje que fundamenta y  motiva tal determinación normativa. Conforme a ello se contemplaba  que la apertura dispuesta tendrá como límite el universo de las  telecomunicaciones, no pudiendo ingresar este tipo de empresas al  campo de la radiodifusión o los servicios de comunicación audiovisual.

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La razón que frenaba tal posibilidad es que la normativa de ese sector  impedía ser operador de estaciones de radiodifusión a las empresas que  prestan servicios públicos.  

 En este orden, la Ley 24.065 caracteriza como servicio público al  transporte y distribución de electricidad. No obstante ello, la misma  norma aclara que “la actividad de generación, en cualquiera de sus  modalidades, destinada total o parcialmente a abastecer de energía a un  servicio público será considerada de interés general, afectada a dicho  servicio y encuadrada en las normas legales y reglamentarias que  aseguren el normal funcionamiento del mismo”. 

 Conforme al marco normativo referido, entonces, sólo podrían  prestar servicios de radiodifusión o comunicación audiovisual las  empresas generadoras de electricidad; más no así las dedicadas a su  transporte y distribución, que sólo podrían brindar servicios de  telecomunicaciones. 

 Toda esta normativa debe ser reconsiderada a luz del fenómeno de  la convergencia, que fusiona todo tipo de servicios. En efecto, la  calificación que se haga respecto de los servicios convergentes, como  servicios públicos o de interés público, va a tener una decisiva  importancia en la conformación del esquema institucional del sector. 

Conclusión 

Como pudo apreciarse, existe un debate entre quienes califican a la  totalidad de los servicios convergentes servicios de interés público, y  aquellos que, por el contrario, consideran que dicha calificación debe  reservarse a los servicios de comunicación audiovisual, mientras que los  servicios de TIC deben categorizarse como servicios públicos. 

En cierto modo, esta disímil calificación de los servicios  convergentes se vincula con la postura de aquellos que consideran  apropiado que la convergencia se regule a través de dos normas  diferentes, en razón de la diferente naturaleza jurídica entre los servicios  de telecomunicaciones y los de radiodifusión. Paralelamente, aquellos  que estiman razonable el dictado de una única norma sobre el particular,  tienden, en líneas generales, a unificar también los organismos  reguladores y la categorización de los servicios. 

En este orden, entiendo que una de las primeras cuestiones a  considerar es que, actualmente, dentro del heterogéneo conjunto de  servicios convergentes, sólo la telefonía básica es categorizada como 

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servicio público. Por su parte, los servicios de comunicación audiovisual  son considerados servicios de interés público, y los restantes, en general,  carecen de calificación jurídica. Esta circunstancia permite apreciar que  la calificación de servicio público está reservada al servicio telefónico  que, en la actualidad, ha perdido la centralidad que anteriormente tenía.  

En este contexto, la calificación de los servicios convergentes como  servicios de interés público implicaría una flexibilización sólo respecto  de la telefonía básica, una ratificación normativa en relación con los  servicios de comunicación audiovisual, y un avance respecto a los  restantes servicios convergentes. Por ello, la determinación de  categorizar como servicios de interés público a la totalidad de los  servicios convergentes podría constituir una base jurídica para el dictado  de una ley que regule la convergencia con un marcado acento social. Por  caso, la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522 tiene un  inequívoco sentido social y está edificada sobre la calificación de los  servicios de comunicación social como servicios de interés público.  

Estamos asistiendo a diferentes debates que, previsiblemente,  deberán conducir a la sanción de una nueva ley que regule las  comunicaciones convergentes. Una de las cuestiones que deberá  abordarse es la categorización de los servicios convergentes. La  novedosa naturaleza jurídica de estos servicios, que involucran a la  radiodifusión, las telecomunicaciones e Internet plantean diversos  desafíos regulatorios. Buena parte de los tradicionales institutos jurídicos  de estas tres disciplinas están siendo impactados por el fenómeno de la  convergencia. Uno de ellos es el servicio público.  

Espero que el presente trabajo sea un modesto aporte a este  apasionante debate.  

  

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(*)Artículo preparado por el autor a propósito de su obra «Derecho social a la convergencia. La  construcción de la Sociedad de la Información», Autor: Ricardo Porto. Edición de elDial.com – Año  2017  

1Abogado, egresado de la Universidad de Buenos Aires y Master en Derecho por la Universidad de  Palermo, Diploma de Honor Magna Cum Laude.  

Actualmente es Secretario de la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de  Expresión del H. Senado de la Nación.  

Citar: elDial DC2385  

Publicado el: 7/13/2017  

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