Ricardo Porto
El proyecto de Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos, conocido como Ley Ómnibus, cuenta con 664 artículos, a los que hay que sumar 65 del Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones, 76 de la Ley de Defensa de la Competencia, 43 del Proceso Sucesorio No Contencioso y 99 del Juicio por Jurados; con lo cual la norma propuesta cuenta con un total de 947 artículos. Estas últimas 4 leyes fueron incluídas, sin demasiadas explicaciones, como Anexos. Más allá de este detalle de técnica legislativa, lo cierto es que casi 1000 artículos están siendo debatidos en el plenario de las comisiones de Asuntos Constitucionales, Presupuesto y Hacienda y Legislación General. De acuerdo a lo señalado por las autoridades de la Cámara de Diputados, la propuesta será elevada al recinto antes de fin de mes. Previo a ello, las citadas comisiones deberán confeccionar un dictamen, reescribiendo totalmente el proyecto de ley, para incorporar las modificaciones que se acepten. Dicha tarea sería aún mayor si existieran dictámenes en minoría.
Sin perjuicio de la insólita celeridad que se pretende imprimir al trámite legislativo, cabe señalar otra cuestión importante. La mencionada Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos aborda una gran cantidad de disciplinas. Por caso, se proponen modificaciones en materia penal, previsional, de educación, cultura, ambiente, salud, niñez y familia, turismo, deporte, transporte, justicia, agricultura, ganadería y pesca, entre tantas otras. Sin embargo, no participan las comisiones temáticas que abordan estas cuestiones, tales como la de Legislación Penal, Previsión y Seguridad Social, Educación, Cultura, Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano, Agricultura y Ganadería, Turismo, Deporte y las restantes comisiones permanentes cuya competencia está involucrada en el proyecto de ley. La ausencia de estas comisiones impedirá contar con miradas más especializadas sobre todos estos temas, dado que, en general, los legisladores que forman parte de las mismas cuentan con ese particular expertise.
Finalmente, cabe destacar que está prevista una limitada y controvertida participación en el plenario de comisiones de, solo algunos, de los tantos sectores vinculados a la ley; que, además, cuentan con un escaso tiempo de exposición. En síntesis, el trámite parlamentario diseñado en la Cámara de Diputados permite apreciar una deliberación legislativa cuestionable y con pocas credenciales democráticas. No hay tiempo suficiente para debatir tantos y tan importantes temas, se prescindió de miradas profesionales específicas y está seriamente acotada la participación social.
En este orden de ideas, la intención del presente trabajo es analizar la importancia de la deliberación parlamentaria en el proceso de sanción de las leyes y su vinculación con la legitimidad de las mismas.
¿Es jurídicamente necesario debatir? ¿Cuánto tiempo hay que debatir?
Diversos autores han destacado la importancia de la tarea deliberativa en el proceso de sanción de las leyes. Por ejemplo, Mangabiera Uber afirmó que la teoría del derecho se ha ocupado principalmente de la jurisprudencia de los tribunales y muy poco de la composición de los parlamentos, de la autoridad de la legislación o cómo debe interpretarse una ley de manera respetuosa con dicha autoridad. Waldron, por su parte, distingue el proceso de elaboración del derecho de carácter individual, realizado por el monarca o el poder ejecutivo moderno, del que surge de las asambleas. Destaca el rol de los parlamentos contemporáneos, que no sólo responden a los desacuerdos, sino que los internalizan, señalando que la legislación debería emerger de un proceso deliberativo, que supone un compromiso mutuo en respetar los diferentes puntos de vista en cuestión. “Es necesario abrir un espacio en la filosofía del derecho para nuevas formas de reflexión sobre los parlamentos y la legislación, nuevos caminos que prometan hacer de la pluralidad, el procedimiento, la estructura y los desacuerdos, rasgos centrales de nuestra filosofía del derecho”, señala Waldron, quien destaca el proceso de elaboración compartida de las normas, afirmando, con Cobett, que la participación es “el derecho de los derechos”.
En el ámbito nacional la doctrina ha prestado poca atención a la deliberación como mecanismo de funcionamiento interno del Congreso. Por lo demás, el alcance de este elemento tiene diferentes interpretaciones en el derecho constitucional. Una de ellas puede asumir que esa deliberación es un ideal regulativo, pero aceptar que el Congreso funciona bajo premisas de negociación, deliberación de elites a puertas cerradas, entre otras. Desde esta mirada no se le asignan efectos jurídicos prácticos a los componentes deliberativos, siempre que se cumplan los reglamentos parlamentarios. Otra postura más ambiciosa puede conferir contenido específico al componente deliberativo, asignando al proceso democrático un valor epistémico que supone necesariamente la deliberación y discusión de los asuntos públicos bajo reglas claras y precisas.
Para sustentar esta última postura, cabe citar a Nino , que defiende una visión deliberativa de la democracia, según la cual asigna un valor especial a la argumentación, al valor epistémico del procedimiento de toma de decisiones mayoritarias. Bajo esa visión del proceso democrático como un sucedáneo de la práctica informal de la discusión moral, se requiere que todo participante justifique sus propuestas frente a los demás.
Gargarella, siguiendo esta orientación, afirma que la Constitución no se refiere a tales requerimientos deliberativos como una expresión de deseos, o como una formalidad que puede ser dejada de lado; alude, en cambio, a una obligación procesal exigible, cuyo incumplimiento pone en crisis la misma validez constitucional de la norma no discutida. “Para quienes defendemos concepciones democráticas robustas, las razones para defender un debate público inclusivo y amplio son epistémicas; asociamos la validez de las normas con debates tales, porque asumimos que, de otro modo, dejaríamos de reconocer y entender puntos de vista fundamentales, a los fines de asegurar la imparcialidad de la ley.”
Esta concepción constitucional que valoriza la deliberación democrática, encierra también un ideal igualitario. Swift destaca que la democracia es el procedimiento de elaboración de leyes que, en principio, más respeta la igualdad de los ciudadanos. No obstante, advierte que no siempre la democracia ha conducido a más igualdad, precisando que la desigualdad de contribución afecta la calidad de la deliberación política. “Cuanto más se deje elevar la voz a algunos, más se acallará a otros. La influencia política es en gran medida un juego de suma cero. Cuanto más oímos un argumento, menos oímos los demás. Esta no es una buena receta para tomar decisiones apropiadas”.
En este orden de ideas, el escenario parlamentario constituye uno de los ámbitos institucionales más importantes en donde tienen lugar los debates democráticos. En el seno del Congreso, debe tenerse especialmente en cuenta el proceso de debate que se lleva a cabo en las comisiones legislativas, pues es allí, más que en el recinto, en donde se produce la deliberación política. Al respecto, se ha dicho que en la Cámara no hay debates; hay discursos. En el pleno, los legisladores no deliberan ni tratan de convencer a sus pares, sino que le informan a la sociedad la razón de sus votos. El verdadero debate legislativo es el que tiene lugar en las comisiones. Natale afirma que muchas veces el debate en comisión supera en profundidad a la discusión en el recinto, y cita al presupuesto, que es debatido y analizado minuciosamente en la comisión específica, con la presencia de expertos y funcionarios. Asimismo hace referencia a la Ley de Matrimonio Civil, que fue debatida más de un año en la comisión de Legislación General. “Ejemplos como estos son inagotables. Lo jugoso del debate está en las comisiones, mientras que la discusión en el plenario del recinto sirve más bien para dejar testimonio de las posiciones”. Por último y en la misma orientación, Weber señalaba que los discursos de los diputados no son intentos de convencer a sus adversarios, sino son posturas de los partidos dirigidas al país; los temas, verdaderamente, se debaten en las comisiones.
Desde esta perspectiva se aprecia la importancia de la actividad deliberativa desarrollada por las comisiones. Rovner explica que las comisiones parlamentarias son grupos de trabajo con una competencia específica, que están integrados por legisladores con intereses afines. “Tales grupos de trabajo se forman con el objeto de realizar los primeros estudios, las primeras negociaciones, las tentativas iniciales en la búsqueda del consenso necesario para arribar a una decisión común. Es decir que no se limitan a analizar los aspectos técnicos de los asuntos a su cargo, sino contemporáneamente a ellos, se ocupan de los costados políticos de la cuestión”. Agrega Menem que un rasgo común en la conformación de las comisiones parlamentarias es el de que se integran con legisladores de los distintos sectores políticos representados en la Cámara, lo cual posibilita que las diferentes posiciones partidarias que pueda haber sobre los asuntos en debate se vayan dilucidando en las comisiones antes de ser tratadas en el plenario.
Sin perjuicio de la importancia del debate que tiene lugar en las comisiones, cabe recordar que las exigencias deliberativas comprenden a todas las etapas del proceso legislativo. En este orden de ideas, Gargarella sostiene que la deliberaciòn previa a la sanción de las leyes es una exigencia constitucional. Explica que el artículo 78 de la Constitución Nacional expresa que aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. No se habla de mera aprobación, sino de discusión. De modo similar, el artículo 83 dice que si un proyecto es desechado en todo o en parte por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen y “…esta lo discute de nuevo”. Otra vez el texto constitucional exige discusión, debate, no mera aprobación. La Constitución no se refiere a tales requerimientos deliberativos como una expresión de deseos, o como una formalidad que puede ser ligeramente dejada de lado; alude, en cambio, a una obligaciòn, a un requerimiento procedimental exigible, cuyo incumplimiento pone en crisis la misma validez constitucional de la norma no discutida.
En la misma inteligencia, hay que destacar que en los reglamentos de diputados y de senadores la discusión de los proyectos es también una exigencia. La redacción es muy similar en ambos instrumentos. El artículo 144 del Reglamento de Diputados señala que “Todo proyecto o asunto que deba ser considerado por la Cámara pasará por dos discusiones, la primera en general y la segunda en particular”. El artículo siguiente aclara que “La discusión en general tendrá por objeto la idea fundamental del asunto considerado en conjunto”. El artículo 146 expresa ”La discusión en particular tendrá por objeto cada uno de los distintos artículos o períodos del proyecto pendiente”. Finalmente, el artículo 148 dispone que “La discusión de un proyecto quedará terminada con la resolución recaída sobre el último artículo o período”. Por su parte, el Reglamento del Senado regula la cuestión en similares términos en los artículos 161, 162 y 171, entre otros. La diferencia es el tiempo del verbo utilizado (presente en lugar de futuro). Se expresa que todo proyecto pasa por dos discusiones, una general y otra particular; luego aclara que la discusión en general versa sobre todo el proyecto y que la discusión en particular es en detalle, por artículo. Más allá de estas diferencias verbales, en ambos reglamentos la discusión parecería ser una exigencia del trámite parlamentario.
En una valoración similar de la discusión parlamentaria, que además involucra a las diferentes tareas que desarrolla el Congreso, Ferreyra afirma que “El debate no tiene, por definición, un rol secundario en el proceso de elaboración de la decisión del órgano legislativo, ya sea que la misma se oriente a la producción legal o al control político de los actos de la administración. La discusión congresional no debería ser -como algunos equivocadamente sostienen- una sucesión de discursos sin vinculación entre sí. Al fin de cuentas, donde sino en el debate parlamentario se puede encontrar la savia que nutre la fisiología de los órganos asamblearios”.
La jurisprudencia también ha valorado el debate legislativo, destacando que el proceso deliberativo que lleva adelante el Congreso no se limita a una cuestión meramente procesal, sino que constituye un elemento central en la tarea parlamentaria de creación normativa. Sobre el particular, Trejo destaca distintas sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en las cuales se vincula el debate parlamentario y la democracia deliberativa. “En el año 2004, se dijo en Cavallo que la deliberación propia del Poder Legislativo, se encuentra en el centro del concepto mismo de democracia y puede ser definida como un razonamiento sobre los méritos de la política pública. Y que se trata de un proceso en el cual los participantes consideran seriamente la información sustantiva y los diversos argumentos y buscan decidir individualmente, para luego persuadir a otros respecto de lo que constituye una buena política pública. En añadidura, se explicó que esta deliberación legislativa se compone de tres elementos sustanciales que son la información, los argumentos y la persuasión. Mucho después, en el voto mayoritario de Hidalgo Garzón, se dijo que en el debate legislativo se expresan todas las voces representativas y que así es como se consolidan las ideas de participación y decisión democrática y se fortalece el valor epistemológico de la democracia deliberativa”.(8)
Más específicamente, en el célebre caso Halabi, en donde se impugnó la Ley 25.873, el juzgado de primera instancia objetó diferentes aspectos de esa norma. Además de analizar las cuestiones de fondo, para declarar la inconstitucionalidad de esa ley se sostuvo que en el proceso de elaboración de esa norma “No existió un debate legislativo suficiente, previo al dictado de la ley; la cual carece de motivación y fundamentación apropiada”.
Sin perjuicio de lo afirmado por esta jurisprudencia, resulta sumamente complejo determinar cuándo verdaderamente ha existido un debate legislativo suficiente. Por cierto, no es sencillo determinar los requisitos de forma y de fondo que debe acreditar una discusión legislativa para lograr tal estándar constitucional. No obstante ello, resulta evidente la profunda relación que existe entre la deliberación parlamentaria y la legitimidad democrática de las normas.
Todas estas cuestiones referidas a la exigencia constitucional de los debates legislativos, previa a la sanción de las leyes, deben ser tenidas en cuenta al momento de analizar específicamente el procedimiento parlamentario referido al proyecto de Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos. Esta denominada Ley Ómnibus, de casi 1.000 artículos, deroga y modifica centenares de leyes, de un heterogéneo conjunto de disciplinas jurídicas, transformando de manera radical el ordenamiento jurídico vigente, que se fue construyendo a lo largo de décadas de trabajo.
La necesidad de asegurar un debate extenso, integral, abierto, profesional, transparente y participativo no solo es una exigencia de buena parte de la doctrina y jurisprudencia. Es lo que demanda el más elemental sentido común.
Bibliografía
Alvarez Ugarte. R; Dvoskin. B y Guidi. S. (2019) La actividad del Congreso. En La Constitución de la Nación Argentina Comentada. Buenos Aires. La Ley
Gargarella, R. (2019). La deliberación como condición de legitimidad de las leyes. En La Constitución de la Nación Argentina Comentada. Buenos Aires. La Ley
Halabi, Ernesto c/ P.E.N. – ley 25.783 – dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986. 24-2-2099.
Ferreyra. G. (2001). Notas sobre derecho constitucional y garantías. Buenos Aires. Ediar.
Mangabeira Unger. R. (1984). Conocimiento y Política. Buenos Aires. Fondo de Cultura Económica.
Menem. E. (2012). Derecho Procesal Parlamentario. Buenos Aires. La Ley.
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Rovner, R. (2008). Las comisiones parlamentarias. Un repaso sobre su funcionamiento. En El Poder Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso de la Nación. Compilador Jorge Horacio Gentile. Buenos Aires. Asociación Argentina de Derecho Constitucional. Fundación Konrad Adenauer Stiftung.
Swift, A. (2016). ¿Qué es y para qué sirve la filosofía política? Buenos Aires. Siglo XX
Trejo. L (2021). Que es la democracia para la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Un estudio empírico de 25 años de sentencias y las bases para un modelo de democracia. Buenos Aires. Editores del Sur.
Waldron. J. (2005). Derecho y desacuerdos. Buenos Aires. Marcial Pons.
Weber. M. (2014). Economía y sociedad. Tomo II. México. Fondo de cultura económica.
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