Nota publicada en elDial.com
Ricardo Porto
La aprobación de los proyectos Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos y Ley de Medidas Fiscales Paliativas y Relevantes, popularmente conocidos como Ley Bases y Paquete Fiscal, ha sacado al Senado del centro de la escena. Ahora todas las miradas se dirigen a la Cámara de Diputados. Al respecto, cabe preguntarse cómo continúa el procedimiento legislativo en ese ámbito. Sobre el particular, existen algunas certezas y varios interrogantes.
Para comenzar, cabe señalar que en su calidad de cámara de origen los diputados recibirán ambas normas con las modificaciones introducidas por los senadores. Para el análisis de las mismas se las enviará a las comisiones intervinientes. Ricardo Rovner señala que las comisiones parlamentarias son grupos de trabajo con una competencia específica, que están integrados por legisladores con intereses afines. “Tales grupos de trabajo se forman con el objeto de realizar los primeros estudios, las primeras negociaciones, las tentativas iniciales en la búsqueda del consenso necesario para arribar a una decisión común. Es decir que no se limitan a analizar los aspectos técnicos de los asuntos a su cargo, sino contemporáneamente a ellos, se ocupan de los costados políticos de la cuestión”. Todo parece indicar que los proyectos se considerarán en el plenario de las comisiones de Asuntos Constitucionales, Presupuesto y Hacienda y Legislación General, como sucedió al comienzo del trámite parlamentario.
Una vez concluído el estudio de las dos iniciativas legislativas se emitirá el correspondiente dictamen. Como explica Eduardo Menem “La labor de las comisiones culmina con un dictamen o informe que expresa la opinión de sus integrantes sobre cada uno de los temas incluidos en la convocatoria. Se llega a este resultado luego de que los integrantes de la comisión han deliberado considerando todos los antecedentes del caso, tales como el o los proyectos referidos al mismo asunto, las opiniones de los asesores o expertos en el tema de que se trata, los informes requeridos a entes estatales o privados y cualquier otro elemento de juicio aportado para el debido conocimiento del asunto en estudio.” Es probable que existan más de uno, con lo cual habría dictamen de mayoría y minoría. Luego de ello, el pleno de los diputados estará en condiciones de tratar los proyectos en el recinto.
A partir de ahora comienzan los interrogantes. ¿Qué dirán los dictámenes? o más concretamente ¿Qué es lo que podrán hacer los diputados con los proyectos de Ley Bases y el Paquete Fiscal, que fueron modificados por los senadores?
Para responder esta pregunta está el artículo 81 de la Constitución Nacional. Allí se dicen varias cosas. En primer lugar, se afirma que: “Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora”.
La primera observación que puede hacerse es que los diputados no podrán desechar los proyectos de Ley Bases y el Paquete Fiscal. No obstante ello, existen discrepancias en torno a la posibilidad de la Cámara de Diputados de considerar los aspectos de los proyectos que fueron desechados por los senadores.
Efectivamente, un aspecto controvertido es si los Títulos sobre la regulación de bienes personales y ganancias contenidos en el Paquete Fiscal, que fueron descartados por el Senado en su calidad de cámara revisora, pueden ser tratados por la Cámara de Diputados, dado que el mencionado artículo 81 dispone que ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año.
Para el diputado Miguel Picheto, invocando antecedentes similares en la historia parlamentaria, es posible que la cámara baja trate y reponga dicho capítulo. La diputada Soledad Carrizo también opinó en igual sentido, afirmando que se puede insistir sobre los artículos o capítulos que el Senado desechó. “El impedimento que establece la Constitución para volver a tratar solo refiere a los ‘proyectos desechados totalmente’. Si la Carta Magna no indica ‘artículos, capítulos o títulos desechados’, ‘proyectos desechados parcialmente’, no podemos inventar nosotros esa distinción”. En términos similares se expresó Daniel Sabsay, “De ninguna manera se cae y no se puede remontar más. Esa es mi impresión, desde ya que está dando lugar a muchos debates, pero me parece lo más lógico, lo más razonable. Se puede reintroducir con la mayoría absoluta de los presentes”.
Por el contrario el diputado Fernando Carabajal expresa: “Si se trata, como en este caso, de todo un capítulo que ha sido rechazado, que cambia o que reinstala todo un régimen legal, eso es lo que hace de que deba entenderse que hay un rechazo y que eso no puede ser entendido como un cambio. Decir que el voto en contra del Senado de todo el capítulo de Ganancias es una corrección a la ley claramente es algo absolutamente irrazonable”. En una postura similar, Andrés Gil Dominguez afirma que la cámara de origen “…no puede insistir respecto de los tramos normativos que fueron rechazados o no tratados por la Cámara revisora. Cuando el art. 81 se refiere al rechazo total de un proyecto de ley por una de las Cámaras se refiere al género (total) que incluye a la especie (parcial). De lo contrario, el rechazo parcial se convertiría en aprobación, no aceptar lo ofrecido se transformaría en mejorar lo existente o agregar a lo propuesto y el juego sincrónico de la bicameralidad afirmativa discurriría hacia los confines de lo evanescente”.
En igual sentido, Gustavo Ferreyra sostiene que: “Los senadores por abrumadora mayoría desecharon los “Títulos sobre la regulación de bienes personales y ganancias”, respectivamente, contenidos en el “paquete fiscal”, motivo por el cual esos proyectos deben reputarse rechazados y excluidos de la iniciativa legislativa del presidente. Y no podrá repetirse su tratamiento en 2024. Puede hacerlo en el 2025, aunque debería discutirse otra vez en la Cámara de Diputados y ser aprobado paso a paso por la Cámara de Senadores. Mientras tanto los diputados no deberían demandar o activar su consideración en este periodo parlamentario, pues no se trata de cambios sino de rechazos. No se puede repetir sobre aquello que jurídicamente ha sido desechado por el Senado de la República”.
En verdad, diferentes interrogantes se vinculan a los procedimientos que puede adoptar la cámara de origen para insistir en su versión original o bien aceptar las modificaciones introducidas por los senadores.
Al respecto, la Constitución explica que “Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora”.
Según se ha informado, la mayoría de artículos de esos proyectos de ley fueron aprobados por el Senado por mayoría absoluta. No obstante, algunos de ellos lo fueron por dos terceras partes de los legisladores y otros por unanimidad. Esto requerirá un análisis de cada artículo en particular para saber exactamente qué tipo de mayoría requerirán los diputados si pretenden insistir en su versión original.
Asimismo, esta situación encierra una complicación que va más allá de las matemáticas. En efecto, podría darse el caso en el cual los diputados aceptaran algunos artículos modificados por los senadores e insistieran en otros artículos originales. De este modo, aprobarían un texto que no sería exactamente igual al original sancionado en su momento por los diputados ni al modificado posteriormente por los senadores ¿Es válida esta conducta? Un importante documento la avala. Un acta firmada el 26 de octubre de 1995 por Eduardo Menen y Alberto Pierri cuando presidían el Senado y la Cámara de Diputados, respectivamente, interpreta el proceso de sanción de las leyes luego de producida la reforma constitucional de 1994. Allí se señala que “Cuando un proyecto de ley vuelve a la Cámara de origen con adiciones o correcciones introducidas por la cámara revisora, podrá aquella aprobar o desechar dichas adiciones o correcciones, o aprobar algunas y desechar otras, no pudiendo en ningún caso introducir otras modificaciones que las realizadas por la Cámara revisora”. (el destacado me pertenece)
Debe señalarse que esta disposición ha sido receptada por el artículo 177 del Reglamento del Senado de la Nación, lo cual le confiere una importante legitimidad.
Sin perjuicio de ello, parte de la doctrina considera que esta conducta deja de lado el precepto constitucional clásico que señala que la cámara de origen tiene solo dos opciones: insistir con el texto original o aceptar las modificaciones introducidas por la cámara revisora. En efecto, si la cámara de origen acepta solo alguno de los cambios dispuestos en la revisora se estaría aprobando una tercera versión del proyecto de ley en estudio, que no es exactamente la aprobada inicialmente ni la reformada por la otra cámara.
No obstante ello, diversas leyes han sido aprobadas de este modo. Es decir que conformaron un nuevo texto que no era exactamente el aprobado por la cámara de origen ni el modificado por la revisora. Una de ellas es la Ley 26.053, que modificó el artículo 45 de la Ley de radiodifusión 22.285 y permitió a las entidades sin fines de lucro operar radios y canales de TV. Otra norma es la Ley 25.891, sobre comercialización de servicios de telefonía móvil, penalizando ciertas conductas delictivas referidas a esa actividad. Cabe recordar que ambas leyes fueron cuestionadas por parte de la jurisprudencia y la doctrina.
La Ley 26.053 tuvo origen en el Senado, quien, luego de su aprobación, la remitió a la Cámara de Diputados, en donde se realizaron un conjunto de modificaciones. El Senado, al recibir el proyecto de ley modificado por Diputados, aceptó parcialmente los cambios introducidos por la cámara baja, con lo cual la sanción definitiva de la norma generó numerosas controversias jurídicas. Por caso, el Juzgado Federal Nº 2 de Jujuy declaró nula e inconstitucional a la ley 26.053, señalando que el temperamento adoptado por el Senado resultaba violatorio del proceso de sanción de las leyes establecido por la Constitución Nacional. Se afirmó que, en su calidad de cámara de origen, la cámara alta sólo podía rechazar o aceptar totalmente las modificaciones realizadas por la Cámara de Diputados. Por su parte, los sectores del cooperativismo y de las entidades sin fines de lucro objetaron la redacción final de la ley, ya que se había alterado el espíritu de la norma modificada por la Cámara baja, permitiendo operar servicios de radiodifusión a las cooperativas de servicios públicos, sólo en aquellos lugares donde no lo hicieran los medios privados.
La Ley 25.891 también tuvo su origen en el Senado, que aprobó un texto de once artículos. La Cámara de Diputados, al revisar el proyecto, aprobó, con el voto de las dos terceras partes de los presentes, otro texto de dieciséis artículos que no incluía ninguno de los que conformaban el proyecto de la cámara de origen. Al retornar al Senado, se aprobó por unanimidad un nuevo proyecto de diecisiete artículos, cinco de la redacción original y doce de los aprobados por la cámara revisora. Jorge Vanossi, cuestionó la norma y afirmó que “El resultado es que fue girada al Poder Ejecutivo una ley que, en rigor de verdad y según las disposiciones constitucionales, sólo era ley en apariencia. Si lo que distingue un mandato cualquiera de una ley es que ésta ha sido dictada por la autoridad ungida por la Constitución siguiendo el procedimiento que ésta indica, la llamada ley 25.891 promulgada por el Poder Ejecutivo el 21 de mayo de 2004 no es, en rigor, una ley de nuestro sistema jurídico”. Luego agregó que era “…un ejemplo de inconstitucionalidad digno de ser estudiado en las facultades de Derecho como paradigma de lo que no debe ser”.
En este orden de ideas, se podrían formular dos objeciones al proceso de sanción de leyes que adoptan las pautas contenidas en el acta firmada por Eduardo Ménem y Alberto Pierri, incorporada al Reglamento del Senado de la Nación, que autorizan a la cámara de origen aprobar algunas modificaciones introducidas por la cámara revisora y desechar otras. La primera de ellas es que el tercer texto resultante de esta posibilidad jurídica constituye una versión que no ha tenido la denominada doble lectura que exige la Constitución Nacional. En efecto, solamente la ha avalado la cámara de origen.
Otro cuestionamiento es que violaría la exigencia establecida en el artículo 81 de la Constitución Nacional, que dispone que “La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora”. La eliminación de un párrafo, en el caso de la Ley 26.053 y la combinación de artículos de la Ley 25.891, podrían considerarse una corrección prohibida por el texto constitucional.
Adoptando una postura que avala lo dispuesto en la citada Acta, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los autos «Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», admitió el procedimiento legislativo seguido en la Ley 26.639, sobre preservación de glaciares, en donde el Senado, como cámara de origen, suprimió un párrafo introducido por los diputados en su calidad de cámara revisora. El fallo, en primer lugar, destacó los límites de la intervención judicial, señalando que, en virtud del principio republicano de gobierno, la misma no puede examinar el proceso de sanción de las leyes, salvo que se demostrare la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley. Posteriormente, el tribunal analizó si la eliminación de ciertos párrafos puede o no considerarse una modificación del texto, dado que la Constitución Nacional no contempla la hipótesis de supresiones o eliminaciones. Al respecto, luego de analizar etimológicamente diferentes términos, advirtió la posibilidad de arribar a diferentes conclusiones. “Una línea de exégesis literal y formal permitiría concluir que, al vedar que la Cámara de origen pueda introducir correcciones a las realizadas por la Cámara revisora, el texto constitucional prohíbe toda alteración o modificación del proyecto aprobado, independientemente de su magnitud, contenido o carácter, ya sea por agregar pautas, cambiarlas o bien eliminarlas, sin que se admitan excepciones, grados o matices. En esta línea de análisis, la aprobación brindada por la Cámara de origen a las modificaciones introducidas por la revisora debería ser in totum”.
Sin embargo, a renglón seguido agregó que “Otra línea de exégesis, de carácter contextual, sostiene que -a los efectos de establecer su sentido y alcance en el marco de la doctrina que emerge de «Soria de Guerrero»- los textos legales no deben ser considerados aisladamente sino correlacionándolos con los que disciplinan la misma materia, como un todo coherente y armónico, como partes de una estructura sistemática considerada en su conjunto y teniendo en cuenta la finalidad perseguida por aquellos (Fallos: 244:129; 302:804;315:2157; 330:3426; 331:2550; 338:962, 1156, entre muchos otros). En esta línea de análisis, el tratamiento legislativo dado por la Cámara de origen a las modificaciones introducidas por la revisora, analizadas que sean las circunstancias del caso, podría considerarse razonable y, por tanto, reputarse válida la norma sancionada”. Luego, la Corte señaló que “En consecuencia, la reglamentación específica y la práctica parlamentaria se orientan en el sentido de convalidar lo actuado por la Cámara de origen, en la medida en que tal intervención no peca de irrazonable”.
En síntesis, puede advertirse que nuestro máximo tribunal avaló el procedimiento de la cámara de origen de eliminar ciertos párrafos del texto que envió la cámara revisora. Sin perjuicio de ello, no extendió una suerte de cheque en blanco al accionar legislativo, sino que exigió que tal supresión fuera razonable.
Sobre el particular, cabe recordar que en el caso de la Ley 26.639 se eliminó un párrafo final del texto remitido por la cámara revisora. Por ello, cabe preguntarse qué sucedería si tuviera lugar un extenso, variado y heterogéneo conjunto de eliminaciones o modificaciones a los proyectos Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos y Ley de Medidas Fiscales Paliativas y Relevantes. ¿Podría ser considerado razonable, según los parámetros establecidos en la jurisprudencia de la Corte?.
Para Andrés Gil Domínguez “La invocación del caso “Barrick” (2019) de la Corte Suprema de Justicia no es aplicable. En primer lugar, lo que se debatió es distinto (consistió en la potestad de la Cámara de origen de eliminar uno de los artículos de un proyecto que había sido aprobado con adiciones y correcciones por la Cámara revisora). En segundo lugar, el tribunal invocó la existencia de una norma parlamentaria y una práctica parlamentaria sobre el tema que en el presente caso no existe (es realmente elocuente que nunca se haya hecho antes)”. Luego, agrega que “El proyecto de reforma fiscal es una ley ómnibus que incluye en un solo cuerpo normativo distintas materias abordando temáticas que no están relacionadas entre sí. Esta clase de normas configura una excepción al principio de especificidad legislativa. Por dicho motivo, por ejemplo, el rechazo por 41 votos negativos contra 31 votos positivos del Título V (arts. 75 a 91) referido al impuesto a las ganancias –que es una “ley dentro de la ley”- por parte de la Cámara de Senadores hace todavía más ostensible la inconstitucionalidad de la Cámara de Diputados de pretender reestablecerlo”.
Desde luego, es dable advertir las enormes dificultades que se le presentarán a la Cámara de Diputados al momento de tener que analizar las modificaciones introducidas por el Senado a los mencionados proyectos. Existe una variada gama de situaciones en donde existen artículos ratificados o modificados por diversas mayorías; nuevos artículos y otros que fueron eliminados. Por cierto, será sumamente complejo encauzar normativamente el procedimiento legislativo de estos dos proyectos de ley, que presentan decenas de temas en centenares de artículos.
Tal vez el problema resida en el origen mismo de estos extensos proyectos de ley. Piedad García Escudero Márquez, una de las más importantes expertas en derecho parlamentario a nivel internacional, advierte la conveniencia de elaborar leyes homogéneas con un único objeto material. Luego, agrega que si fuera necesario regular distintas materias con un mismo objeto deben elaborarse iniciativas legislativas distintas para su tramitación simultánea. Finalmente, expresa de manera categórica que: “Deben evitarse las llamadas leyes ómnibus, gravemente lesivas para la seguridad jurídica”.
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